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Maroc, une réforme territoriale bâtie contre l’identité régionale

Décrit comme « fonctionnaliste et pragmatique » par ses instigateurs, le nouveau découpage territorial du Maroc se veut l’expression d’une régionalisation avancée permettant l’émergence d’identités régionales... En réalité, elle va contribuer à les démanteler.

Annoncée par Mohammed VI dès les premières années de son règne, la « régionalisation avancée » doit, selon lui, « consolider l’édifice démocratique » en constituant « l’épine dorsale de l’État moderne dont nous sommes en train d’asseoir solidement les fondements »1. En 2010, le roi a donné le coup d’envoi de ce chantier en créant la Commission consultative de la régionalisation (CCR). Après concertations avec partis politiques, syndicats, collectivités territoriales, experts et ONG, la commission a proposé dans la foulée un projet de découpage régional et un cadre institutionnel relatif à la nouvelle régionalisation2.

Basé sur les conclusions de la CCR de 2010, l’avant-projet de découpage proposé par le ministère de l’intérieur en 2014 n’apporte aucun changement quant au découpage proposé. Le ministère de l’intérieur a recueilli, par la suite, les observations des partis politique et introduit des modifications. Le projet a été adopté en conseil du gouvernement le 5 février 2015 et est entré en vigueur en août 2015. Il s’agit du troisième découpage régional du Maroc en moins de 50 ans.

Une réponse à l’urbanisation galopante

La nécessité d’une réforme s’est imposée tôt aux pouvoirs publics. En dépit de quelques avancées positives, la régionalisation entreprise dans les années 1990 n’avait pas su apporter une réponse aux changements majeurs qui touchent le Maroc : une urbanisation galopante accompagnée d’une croissance inégale des régions, un exode rural difficile à contenir, l’émergence d’ONG et de réseaux associatifs locaux dont l’action remédie parfois à l’immobilisme de l’État, la mondialisation — qui nécessitera l’affirmation de régions compétitives — et enfin l’injonction des organismes internationaux qui encouragent l’État à réduire ses domaines d’intervention. La tutelle pesante de l’État sur les régions, le peu de moyens financiers qui leur ont été alloués et la timide décentralisation qui a accompagné le tout ont lourdement compromis la viabilité de cette expérience.

Traditionnellement centralisateur, l’État marocain se voit dans la nécessité de reconcevoir sa gouvernance territoriale. La régionalisation avancée a été ainsi débattue par à-coups depuis près de dix ans, avec des périodes de « jachère » qui ont nourri les spéculations sur la faisabilité de la réforme. Parallèlement au désengagement de l’État de la gestion des collectivités locales, les conseils régionaux devraient donc se voir désormais investis de prérogatives et de pouvoirs plus élargis. Cette autonomisation devrait être déployée de manière graduelle et arrimée, selon la CCR, aux performances et à la capacité des acteurs politiques à gérer les affaires locales.

En renforçant l’échelon régional et en permettant l’émergence de pouvoirs régionaux — des élections régionales ont, pour la première fois, été tenues au Maroc le 4 septembre dernier — le Makhzen initie une profonde mutation. Elle témoigne autant de l’évolution de sa conception de la région, désormais reconnue comme espace de mobilisation et d’adhésion des populations, que des rapports qu’il entretient avec ses territoires. Longtemps accusé en effet de promouvoir un développement inégalitaire des régions et de favoriser le « Maroc utile », celui de la côte et des plaines au détriment du « Maroc inutile » (le reste du territoire), l’État prévoit de mobiliser entre 128 et 215 milliards de dirhams (entre 11,7 et 19,6 milliards d’euros) pour financer la mise à niveau des régions, planifiée sur 10 ans.

Un découpage « fonctionnaliste et pragmatique »

Voulu comme l’expression sur le terrain de la réforme régionale, le nouveau découpage crée 12 régions au lieu des 16 délimitées lors du précédent, qui remonte à 1997. Si ce dernier énumérait les régions en commençant par la plus au sud pour remonter vers la plus au nord, marquant par là la primauté des provinces du Sahara occidental dans l’édifice régional, le nouveau découpage réhabilite l’énumération « descendante » du nord au sud. Un choix certes symbolique, mais qui en dit long sur l’ambition des décideurs d’insérer la région dans les échanges internationaux.

Nouvelle carte des régions du Maroc 2015
Reproduit avec l’aimable autorisation de Médias24

La toponymie, dont les référents changent au gré des objectifs et des logiques des réformes territoriales, a, elle aussi, connu une refonte. Les nouvelles régions sont nommées à partir de grands pôles urbains rayonnant sur des espaces de croissance économique, à l’exception de trois régions : Draa-Tafilalet, Souss-Massa et l’Oriental. Ce choix découle, selon la CCR, du besoin fort de ces régions en termes de solidarité régionale, et elles sont appelées à bénéficier de l’appui du fonds de mise à niveau régional. Pour l’Oriental, c’est aussi faute d’éléments fédérateurs majeurs, la région rassemblant plusieurs communautés disparates3, d’où son nom, défini par rapport à son orientation géographique. La disparition de la référence tribale ou communautaire, réhabilitée lors du découpage de 1997, et son remplacement par la référence aux pôles et aux grandes villes annonce clairement les finalités de développement économique escomptées par l’adoption de ce découpage.

Selon la CCR, « la délimitation des nouvelles régions n’a été, et ne pouvait être opérée que sur la base de critères objectifs : fonctionnalité économique ; pôles de développement intégré ; relations et interactions dynamiques, actuelles et prévisibles entre les populations concernées. Cette configuration n’a eu à souffrir ni de pesanteurs historiques incontournables, ni de contraintes particularistes préjudiciables à la rationalité et à la fonctionnalité sciemment recherchées ». Et, en mentionnant que le projet de découpage ne résulte pas « d’un quelconque accommodement avec des particularismes ethniques, culturels ou confessionnels plus ou moins exacerbés », la CCR devance la critique qui veut que des considérations principalement politiques ou sécuritaires aient motivé le découpage. Celui de 1997 en fournit l’exemple : si on affirme qu’il s’est effectué à l’abri de toute revendication identitaire, on omet de mentionner que ses promoteurs se sont appliqués à les endiguer ou à les ménager, parfois aux dépens de la rationalité économique recherchée. Les cas les plus parlants sont le démembrement du Rif qui, traditionnellement, entretient un rapport conflictuel avec le Makhzen, et dont les provinces ont été dispersées dans trois régions. Ou encore, le maintien de Fès et de Meknès, villes pourtant complémentaires, chacune dans une région distincte, chacune d’entre elles possédant, selon les décideurs politiques, une légitimité historique et symbolique qui lui confère le droit de présider aux destinées d’une région.

Reconnaissance paradoxale

L’un des principaux objectifs annoncés de la régionalisation avancée est de « permettre à l’identité régionale, souvent très forte et qui se sent marginalisée, d’être reconnue et légitimée dans le concert national »4. La logique voudrait que les éléments constitutifs des identités régionales soient considérés comme des critères prioritaires lors de la définition de la nouvelle carte régionale. Or, les aspects socioculturels et territoriaux, qui exercent un ascendant politique profond sur l’organisation sociale, n’ont pas été suffisamment étudiés. « L’imbrication de ces facteurs dans le processus d’affirmation de l’identité régionale fut à l’origine du recours de certaines études à la marginalisation de variables aussi déterminantes que celle relative par exemple à l’appartenance communautaire des populations par crainte du réveil des ethnies », note le politologue Ahmed El Bouhali5. Il souligne que rien dans « la définition du découpage contenue dans le projet de la CCR ne renvoie à la formation et aux composantes socio-ethniques des populations des régions. Il n’y est fait mention que de la géographie économique et de l’espace, sans autre considération. » C’est pourtant la population qui détient la clé de succès de tout système de découpage territorial. Curieusement, elle n’a pas été « suffisamment approchée et encore moins directement consultée préalablement au découpage, ne serait-ce qu’à travers des sondages d’opinion ».

Cette « crainte du réveil des ethnies », considérées par l’État central comme autant de menaces à son intégrité territoriale, peut aussi être corrélée à la visibilité croissante de mouvements de contestation amazighes. En plus des revendications identitaires et culturelles défendues par leurs aînées — la reconnaissance de la langue amazighe et de l’« amazighité » comme composantes de l’identité nationale —, les associations berbères sont porteuses de nouvelles revendications, de nature plus territoriale : la fin de l’expropriation de terres tribales et de la marginalisation des montagnes, la création d’infrastructures de base à même d’améliorer les conditions de vie des populations de ces montagnes, qui sont amazighes dans leur majorité.

Au lieu d’y apporter une réponse qui associe dans un même mouvement la reconnaissance de la spécificité identitaire et culturelle des territoires marginalisés à leur droit au développement, le pouvoir a préféré disloquer l’ensemble revendicatif pour le traiter en deux temps et à deux niveaux. Le premier est constitutionnel, reconnaissant la langue et la culture amazighes comme composantes de l’identité nationale tandis que le second est socio-économique, initiant des projets de développement dans les zones de montagne. En les traitant l’une indépendamment de l’autre de manière à désarticuler le lien les unissant, l’État a dépolitisé la revendication socio-économique et coupé l’ancrage territorial de ses dimensions identitaire et culturelle.

La reconnaissance constitutionnelle de l’« amazighité » comme composante de l’identité nationale est aussi une manière d’en faire un bien partagé par tous les Marocains. Il s’ensuit qu’elle est diluée dans tout le territoire national, et qu’il ne saurait y avoir, pour l’État, de territorialité spécifiquement berbère.

De simples particularismes ?

C’est dans le prolongement de ce mode de gestion dissociant identité, culture et territoire que la CCR assoit son parti pris méthodologique. Quand elle ne réduit pas ses composantes à de simples « particularismes ethniques, culturels ou confessionnels plus ou moins exacerbés » ou à des « perceptions ou des croyances subjectives », elle affirme que « la notion de proximité, en tant que modalité synthétique incluant diverses composantes de la définition d’un espace régional touchant à l’histoire, à l’économie, à la culture, au cadre physique, etc. doit être relativisée ». La CCR justifie cela par le fait « que l’analyse des espaces de conjugalité à l’échelle de tout le territoire national, à partir d’un sondage, révèle une forte dynamique de brassages qui corrobore le très haut degré d’intégration nationale ».

Or, la dynamique de brassages ne réduit en rien la prégnance du lien territorial. C’est ce qui ressort d’une enquête d’envergure menée par l’Institut royal des études stratégiques (IRES) en 2012 sur le lien social. Elle confirme que « si les personnes interrogées expriment un fort sentiment d’appartenance à l’islam et à la patrie, l’identification à des microstructures telles que le douar et la tribu priment encore sur les constructions de l’État moderne que sont la commune, la province et la région ».

Malgré un travail de sape mené successivement par les autorités du protectorat colonial puis par le Makhzen pour affaiblir la tribu, l’attachement envers celle-ci demeure fort. Certes, rappelle l’IRES, la tribu et le douar ne jouent plus de rôle politique ou administratif, ces prérogatives ayant été attribuées par les autorités aux communes qui « constituent, dans de nombreuses régions du Maroc, une structure artificiellement créée pour les besoins de l’encadrement administratif des populations, voire de découpage anti-tribal ». Mais les recompositions territoriales qui ont souvent marginalisé les périphéries ont renforcé le rôle des tribus comme espace d’identification et de déploiement de la solidarité.

Le nouveau découpage reconduit l’erreur des précédents, qui ont envisagé le territoire comme « le produit d’une politique publique, comme un outil de développement économique manipulable à volonté, et non plus comme l’aboutissement spatial d’un jeu social plus complexe »6. Or, le bilan des recompositions territoriales multiples qu’a connues le Maroc est là pour rappeler que ce qui dissocie identités, cultures et territoires ne permet que difficilement l’éclosion d’identités régionales à même de faire de la région ce cadre d’adhésion et de mobilisation voulu par les pouvoirs publics.

1Discours prononcé par Mohammed VI le 6 novembre 2006 à l’occasion du 31e anniversaire de la Marche verte.

2Commission consultative de la régionalisation, Rapport sur la régionalisation avancée.

3Said Boujrouf et Elmostafa Hassani, « Toponymie et recomposition territoriale au Maroc. Figures, sens et logiques », L’espace politique, février 2008.

4Driss Benhima, « Le découpage régional, un enjeu décisif », Médias24, (medias24.com), 26 janvier 2015.

6Sabine Planel, « Transformations de l’État et politiques territoriales dans le Maroc contemporain », Espace politique (espacepolitique.revues.org).