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Processus de Barcelone

L’avenir vacillant de la politique euro-méditerranéenne

Fin novembre 2020 a été célébré le 25e anniversaire du processus de Barcelone sur le partenariat euro-méditerranéen dans une relative indifférence. Une morosité qui reflète les obstacles auxquels se sont heurtées les ambitions initiales.

Madrid, 26 novembre 2020. De g. à dr. Le commissaire européen à l’élargissement Olivér Várhelyi, le haut représentant de l’UE pour la politique étrangère Josep Borrell, la ministre espagnole des affaires étrangères Arancha González Laya
Ministère des affaires étrangères (Espagne)/Europa Press

Du 25 au 27 novembre 1995, lors d’une conférence intergouvernementale à Barcelone, les quinze pays membres de l’Union européenne et douze pays du sud et de l’est de la Méditerranée adoptaient la « déclaration de Barcelone » sur le partenariat euro-méditerranéen qui définissait trois volets de coopération : politique et de sécurité ; économique et financier ; culturel, social et humain. On a expliqué l’échec du processus de Barcelone par l’épreuve des faits, la région ayant connu une multiplication des crises. Au-delà, c’est toute l’idée d’une politique méditerranéenne qui doit faire l’objet d’un réexamen. Elle s’est en effet heurtée à trois écueils : sa transformation en un processus technique, sa délégation progressive aux institutions européennes (Commission), et une relégation au second plan, derrière des questions considérées comme davantage prioritaires.

Une dérive technocratique

Ce qu’on appelle « politique » ou « diplomatie méditerranéenne » a graduellement évolué vers un processus technique. Motivé essentiellement par la dynamique insufflée par « le processus de paix » - le processus de Barcelone faisait suite à la signature des accords d’Oslo (1993) entre l’Autorité palestinienne (AP) et Israël et les accords d’Aqaba (1994) entre Israël et la Jordanie, l’ambition méditerranéenne s’est automatiquement réduite à mesure que les pourparlers marquaient le pas. Ce qui a été l’aiguillon du processus de Barcelone s’est alors transformé en sa principale entrave : en associant processus euro-méditerranéen et pourparlers de paix, on empêchait le premier de se développer à mesure que le conflit s’enlisait.

Alors qu’il avait été lancé par les États fondateurs du Nord et du Sud, la survie du processus de Barcelone a été assurée par l’Union européenne (UE) dans le cadre du processus Euromed. Cette dernière a seule été en mesure de lui donner une dimension concrète et de le décliner en projets de coopération. Ce sont ainsi les accords bilatéraux d’association signés entre l’UE et chacun des pays du Sud entre 1995 et 2002 qui ont matérialisé les ambitions de Barcelone, en appelant notamment à des réformes politiques et économiques avec pour finalité l’intégration entre les économies des partenaires méditerranéens et le marché unique de l’UE.

Revers de la médaille, le processus euro-méditerranéen a dû s’adapter au fonctionnement des programmes européens et s’est progressivement bureaucratisé. Davantage qu’une politique régionale, la coopération méditerranéenne est devenue l’addition de cette pluralité d’accords, de plans d’action, de priorités de partenariats et de programmes d’associations assortis de priorités sur trois à cinq ans et négociés sur une base bilatérale. La politique euro-méditerranéenne est devenue un millefeuille d’initiatives difficile à appréhender.

Cette dérive technicienne concerne également le volet société civile de la politique méditerranéenne. Le forum civil Euromed lancé en 1995 se réunit encore, mais il a manqué sa vocation d’influencer activement les gouvernements et les politiques publiques. La Fondation Anna Lindh pour le dialogue entre les cultures, créée en 2005, cherche à imposer son rôle. D’autres initiatives ont suivi pour combler ce vide, la plus récente d’entre elles étant le Dialogue des deux rives lancé par la France en juin 2019 à Marseille.

La mainmise du Nord

De fait, l’UE est devenue le principal cadre institutionnel stable pour la mise en place d’une politique méditerranéenne disposant de moyens financiers d’ampleur, via l’Instrument européen de voisinage (pour 2014-2020, le montant total s’élevait à 15,4 milliards d’euros). Les financements dévolus à l’Union pour la Méditerranée (UpM), qui tire la moitié de son budget des financements européens, ne représentent qu’une composante réduite de cet instrument, alors même que l’UpM représente le cadre de coopération régionale de cette politique méditerranéenne.

Or cette coopération évolue en fonction des variations de la programmation budgétaire européenne, qui elle-même obéit aux orientations stratégiques de la Commission. La Politique européenne de voisinage a ainsi été révisée en 2013 pour renforcer le soutien aux transitions démocratiques dans la suite des révolutions arabes, puis en 2015 pour prendre en compte les enjeux sécuritaires liés au défi du terrorisme. Le 7 février dernier, la nouvelle Commission a publié une nouvelle stratégie intitulée Nouvel agenda pour la Méditerranée »1, qui prévoit 7 milliards d’euros sous l’instrument de voisinage pour la période 2021-2027. Cette nouvelle stratégie met notamment l’accent sur la santé, le changement climatique, les investissements - elle ambitionne de mobiliser, via un plan dédié, 30 milliards d’euros d’investissements publics et privés -, ainsi que sur la lutte contre la migration irrégulière, reflétant la sensibilité du commissaire hongrois au voisinage et à l’élargissement, Oliver Varhelyi.

Primat des relations bilatérales

Bien que l’Europe demeure la marraine de l’idée et du projet méditerranéen, la question n’a jamais été érigée au rang de priorité. Elle s’est retrouvée éclipsée par les relations bilatérales et la gestion des crises. Les relations Nord-Sud sont ainsi restées la norme. Dans le domaine économique, l’UE demeure le principal partenaire commercial pour cinq des onze pays de l’initiative de Barcelone (Algérie, Libye, Maroc, Tunisie et Turquie) dont elle reçoit plus de 40 % du total des exportations. Les échanges Sud-Sud ne comptent que pour 1 % des échanges en Méditerranée. La zone de libre-échange euro-méditerranéenne que Barcelone appelait de ses vœux demeure un échec.

Dans ce contexte, certains pays européens, la France en tête, se sont efforcés de redynamiser une politique méditerranéenne. Le processus de Barcelone — lui-même précédé du dialogue euro-arabe, lancé à Paris en 1974 et qui avait pris fin avec la première guerre du Golfe (1990-1991) — a coexisté avec la création en 1990 par la France de l’initiative du dialogue 5 +5. Ce cadre avait pour objectif d’engager un processus de coopération régionale entre dix pays (Italie, France, Espagne, Portugal, Malte et les cinq pays de l’Union du Maghreb arabe, UMA). Pour autant, il doit sans doute sa longévité au fait qu’il est demeuré un cercle informel d’échanges et de consultations, sans chercher à se structurer davantage.

La création en 2008 de l’Union pour la Méditerranée encore à l’initiative de la France a cherché à pallier les accusations d’eurocentrisme qu’on adressait au processus Euromed. La France souhaitait initialement mettre en place une « Union méditerranéenne », projet ambitieux qui s’est heurté aux réticences de l’UE et de l’Allemagne, cette dernière craignant qu’une union des seuls pays riverains de la Méditerranée n’aboutisse à une mainmise de la France sur le projet euro-méditerranéen. L’appellation « Union pour la Méditerranée » a ainsi été retenue, ainsi que l’inclusion de l’ensemble des pays de l’UE et non uniquement des pays du pourtour méditerranéen.

L’objectif affiché par la France consistait à construire une union qui mette sur un pied d’égalité, dans sa structure et dans sa gouvernance, les pays de l’UE et ceux du sud et de l’est de la Méditerranée ; et qui dans sa méthode vise à substituer aux pétitions de principe des projets concrets à partir desquels se construirait de facto une union politique, l’avancée du processus de paix demeurant l’aiguillon de cette initiative. Pour autant, ces ambitions ont vite marqué le pas. Alors que l’UpM était initialement conçue comme une « union des projets », l’UE lui a coupé les ailes en ne permettant pas au secrétariat de l’UpM d’octroyer des financements directs à ces projets sur son budget propre.

Pour autant, ce n’est pas parce que l’ambition méditerranéenne a été réduite qu’il n’y a pas une Méditerranée qui affronte des enjeux de développement économique, social, humain et environnemental communs. Face aux tenants d’une vision essentiellement technicienne des rapports Nord-Sud, fondés sur la conduite de programmes de coopération sectoriels, le débat consiste à rappeler l’existence d’une unité méditerranéenne.

Ce débat est loin d’être gagné. La force centripète des facteurs de déstabilisation reste plus forte que les réponses que l’Europe y apporte. La Méditerranée demeure un concept politiquement flottant. Pourtant, les facteurs communs de déstabilisation, y compris l’urgence climatique, devraient pousser à rappeler que la Méditerranée est notre destin commun.

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