Mientras un invierno particularmente crudo agravó aún más la crisis humanitaria en Afganistán, el proceso de descongelamiento parcial de los activos pertenecientes a ese país parece estar en un punto muerto. En septiembre de 2022, se creó un fondo especial en Ginebra con el objetivo de repatriar al Banco Central de Afganistán las sumas retenidas tras la llegada de los talibanes al poder, en agosto de 2021. El fondo es administrado por el Banco de Pagos Internacionales (BPI), con sede en Basilea1. Pero por el momento, los activos afganos permanecen en el BPI. Shah Mohammad Mehrabi, uno de los cuatro administradores del Fondo para el Pueblo Afgano, también presidente del comité de auditoría del Banco Central de Afganistán (DAB), no es optimista respecto al avance de las negociaciones: “El congelamiento de esos activos dio como resultado una catástrofe de una magnitud inimaginable, que se está desarrollando actualmente ante nuestros ojos, con 22,8 millones de personas que se encuentran en una situación de inseguridad alimentaria aguda”.
Carta abierta de setenta economistas
El monto de los activos en suspenso en el BPI es de 3.500 millones de dólares, la mitad de los 7.000 millones congelados luego de la toma del poder por parte de los talibanes. Shah Mohammad Mehrabi, también profesor de economía en el Montgomery College (Maryland), le había presentado al presidente estadounidense, Joseph Biden, otra solución: devolver la totalidad de los fondos al DAB, pero a través de desembolsos mensuales. Mehrabi dice que el 1º de septiembre de 2021, dos semanas después de la victoria de los talibanes, llamó personalmente al presidente estadounidense para alertarlo sobre las consecuencias desastrosas del congelamiento de los activos afganos: “El que lo sufre es el pueblo afgano. Este congelamiento tiene un impacto insignificante sobre el grupo que tomó el poder”, le explicó al mandatario estadounidense. El profesor Mehrabi propuso entonces que se destinaran 150 millones de dólares mensuales al Banco Central de Afganistán para garantizar la estabilidad de los precios. “Insistí en el hecho de que me encargaría personalmente del seguimiento del proceso, y que el mismo podría ser suspendido si el dinero era utilizado para otro fin que no fuera la estabilización de la economía”.
Hasta febrero de 2022, el Departamento de Estado de Estados Unidos se mostró interesado por esa solución. Pero el 11 de febrero, Washington tomó una decisión que el economista afgano califica de política: la mitad de los 7.000 millones de dólares de los activos afganos fue asignada a las familias de las víctimas del 11 de septiembre. En su decreto del 11 de febrero de 2022, el presidente Biden asegura que la crisis humanitaria y el derrumbe de la economía afgana “constituyen una amenaza inhabitual y extraordinaria para la seguridad nacional y la política exterior de Estados Unidos”. En consecuencia, la preservación de “algunos bienes del Da Afghanistan Bank (DAB – Banco Central de Afganistán)” bajo el control de las instituciones financieras estadounidenses sería, según sus términos, “de la más alta importancia para enfrentar esta emergencia nacional y para el bienestar del pueblo afgano”. En una carta abierta con fecha 10 de agosto de 2022 dirigida a Joseph Biden y a la secretaria del Tesoro, Janet Yellen, setenta economistas de renombre, como el premio Nobel Joseph Stiglitz, solicitaron en vano que el ejecutivo estadounidense revisara la decisión y le devolviera al DAB la totalidad de los 7.000 millones.
Esos activos se encontraban en la reserva federal del Banco de Nueva York. Como muchos otros países, Afganistán había colocado parte de sus divisas en dólares gracias a la estabilidad de la moneda norteamericana. De modo que esos 7.000 millones de dólares estaban en el banco central estadounidense antes del regreso al poder de los talibanes, lo cual permitió que Estados Unidos los congelara.
Ante el temor de que las familias de las víctimas del 11 de septiembre lograran hacerse con la totalidad de los fondos y tras 7 meses de diálogo, el Banco de Pagos Internacionales, en Suiza, fue designado con el apoyo del gobierno Biden para recibir la mitad de las reservas del Banco Nacional afgano: 3.500 millones de dólares fueron transferidos a Suiza, pero permanecen lejos del alcance de los afganos.
Es cierto que esta transferencia de fondos constituye un avance, pero uno de los cuatro administradores del Fondo Afgano impide por el momento que esos 3.500 millones sean transferidos al Banco Central afgano. Se trata del representante de los intereses de Estados Unidos, Andrew Baukol, subsecretario interino de Relaciones Internacionales del Tesoro norteamericano. Otra administradora del Fondo, la diplomática suiza Alexandra Baumann, plantea dudas sobre la fiabilidad del Banco Central de Afganistán, mientras desea que las discusiones lleguen a buen puerto: “Intentaremos que la fundación adopte un enfoque inclusivo, es decir, que haga lo que quieran los afganos, porque el dinero es suyo”, declaró Baumann ante la plataforma Swissinfo, el 3 de noviembre de 2022.
Caída de la corrupción
Según Haroun Rahimi, profesor asociado de Derecho en la Universidad Americana de Afganistán, las discusiones actuales tratarían sobre la manera de preservar esos fondos, invertirlos o utilizarlos para fines humanitarios. “A la luz de los últimos decretos de los talibanes, las chances de llegar a un acuerdo parecen poco probables”, señala Rahimi. Los motivos por los cuales los 3.500 millones de dólares colocados en Suiza no siguen su viaje hasta Kabul son en parte políticos: los últimos decretos talibanes sobre los derechos de las mujeres decepcionaron a todo el mundo, y dos miembros del consejo de administración del fondo consideran que no es el momento oportuno para devolverle al DAB parte de sus reservas. Sin embargo, las decisiones del fondo deben ser tomadas por unanimidad. Según Anwar-ul-Haq Ahady, segundo miembro del consejo de administración afgano, exdirector del Banco Central y exministro de Finanzas, el estadounidense Andrew Baukol no aprobará nada que no haya recibido el aval de su gobierno2.
Estados Unidos también considera que el gobierno talibán no aplica la resolución 2593 del 30 de agosto de 2021 del Consejo de Seguridad de la ONU. Dicha resolución exige principalmente que el territorio afgano no sea utilizado para albergar terroristas o planificar actos terroristas. Los atentados perpetrados por la rama paquistaní de los talibanes (TTP) –como el del 30 de enero de 2023, en Peshawar, que causó la muerte de un centenar de personas– incomodan al régimen de Kabul, ya que el TTP utiliza Afganistán como base de retaguardia. El texto de la resolución también subraya la importancia del respeto de los derechos humanos, sobre todo de las mujeres, los niños y las minorías. A los activos retenidos hay que sumarles los 2.100 millones de dólares que se encuentran en Europa debido al alineamiento de los europeos con las sanciones estadounidenses.
Sin embargo, según Shah Mehrabi, el descongelamiento parcial de los fondos lo podría facilitar un indicador positivo: la caída del nivel de corrupción. “Para darse cuenta de la mejora, basta con observar que el nuevo gobierno aumentó sensiblemente la recaudación a través de derechos de aduana y otros impuestos.” La mejora es confirmada por el ranking de la ONG Transparency International, que coloca al país en el 150º puesto (de 180) de su “índice de percepción de la corrupción”, mientras que en 2021 ocupaba el puesto número 174. Sin embargo, esta mejora no es tenida en cuenta en las reflexiones en torno al descongelamiento de los fondos.
“Este invierno, elegir entre calefaccionar o alimentarse”
Los potenciales inversores, y aquellos que comerciaban en el pasado con Afganistán, dudan en repatriar su dinero por temor a las sanciones y a las dificultades que generan para las transferencias internacionales de fondos. Estados Unidos todavía prohíbe las transferencias bancarias y aplica al gobierno actual las sanciones decretadas justo después de los atentados del 11 de septiembre de 2001 por el presidente George W. Bush contra, entre otros, los talibanes. Desde el 15 de agosto de 2021 y la toma del poder de los talibanes, “cualquier transacción financiera con Afganistán puede ser considerada dentro del campo de aplicación de estos decretos y por lo tanto contravenir potencialmente la ley norteamericana”, explica Jean-François Cautain, exembajador de la Unión Europea en Pakistán, que había revelado el aspecto aberrante de esta situación en una tribuna de opinión publicada por Investment Monitor3.
La suspensión brutal del financiamiento internacional para el desarrollo tras la llegada de los talibanes “generó inmediatamente una contracción del 40% de la economía”, escribe el diplomático. La ayuda internacional representaba por sí misma el 45% del PIB del país y financiaba el 75% del presupuesto. Para Ali M. Latifi, periodista independiente radicado en Kabul, “todo eso contribuyó a la pérdida de más de 700.000 empleos. Los dirigentes talibanes no sufrieron en absoluto esas restricciones financieras. Los que pagan las consecuencias son los ciudadanos comunes y corrientes, que han tenido enormes dificultades para obtener dinero en efectivo o alimentarse durante este invierno”. A fines de 2022, un año y medio después del cambio de régimen, el 90% de la población estaba en situación de inseguridad alimentaria, según datos de la ONG Human Rights Watch. Sin acceso a sus principales reservas, el BDA ya no está en condiciones de desempeñar su papel de estabilizador de la divisa local y de los precios.
Los últimos decretos de los talibanes, que restringen fuertemente los derechos de las mujeres, demostraron hasta qué punto son impermeables a las sanciones. Las mujeres y los niños son, por otra parte, las primeras víctimas de la crisis humanitaria en curso. Ya en diciembre de 2021, David Beasley, director ejecutivo del Programa Alimentario Mundial (PAM), hacía sonar la alarma: “lo que está sucediendo en Afganistán es aterrador”, informaba Beasley. “Me encontré con familias sin empleo, sin dinero ni comida, con madres vendiendo un hijo para alimentar a otro, y con algunos niños afortunados de haber podido llegar al hospital”4. La organización también alertaba sobre el hecho de que la crisis alimentaria afectaba tanto a las ciudades como al campo. Un año más tarde, la situación no ha mejorado. Este invierno –el más frío desde hace una década, con temperaturas que alcanzaron los -33ºC– ya se ha cobrado la vida de 166 personas y de rebaños enteros desde comienzos de enero.
ONG internacionales obligadas a recurrir al sistema hawala
Frente a esta situación, la ONU lanzó una petición de fondos cuyo objetivo apenas había sido completado en un 42% en octubre. La ironía es que los principales países donantes son los mismos que los que aplican las sanciones. El propio Estados Unidos sigue financiando a la ONU para sus operaciones en Afganistán. Pero el pago de fondos a organizaciones radicadas en Afganistán se ve obstaculizado por las sanciones. Jean-François Cautain, cuya esposa es jefa de misión para la ONG francesa La Chaîne de l’Espoir (“La cadena de la esperanza”), explica que las organizaciones humanitarias se ven obligadas a recurrir al sistema informal de transferencia de fondos conocido como hawala o a hacer que los expatriados transporten sumas en efectivo en sus viajes de ida y vuelta.
Cuando se le pregunta sobre los cambios ocurridos desde octubre de 2022, Jean-François Cautain advierte una ligera mejora en las transferencias bancarias hacia Afganistán, pero con un monopolio casi total de un banco privado, el Afghanistan International Bank (AIB), que aplica importantes comisiones. “El Fondo para el Pueblo Afgano, en cambio, es incapaz de producir actualmente algo positivo”, lamenta el diplomático, “porque sus administradores parecen atrapados en sus propios procedimientos”.
1El Banco de Pagos Internacionales es una organización financiera internacional creada en 1930 cuyos accionarios son bancos centrales. Se define como “el banco de los bancos centrales”. Su principal misión es la cooperación entre los bancos centrales y juega un papel determinante en la gestión de las reservas de divisas de esas instituciones.
2Sarah Lazare, « As Afghans Suffers, U.S. Stalls on Plan to Return Central Bank Funds », In These Times Magazine, diciembre de 2022.
3« Sanctions on Afghanistan : Morally reprehensible and politically irresponsible », 4 de octubre de 2022.