Cour internationale de justice. L’impératif du retrait israélien des territoires occupés

Alors que la rapporteuse spéciale de l’ONU Francesca Albanese alerte désormais sur l’extension de la violence génocidaire à la Cisjordanie, la Cour internationale de justice (CIJ), organe judiciaire principal des Nations Unies a, dans son avis consultatif du 19 juillet 2024, précisé l’état du droit international s’agissant du Territoire palestinien occupé (TPO).

Ce long avis vient confirmer la logique de celui rendu, en 2004, sur l’édification du mur par Israël en territoire palestinien. Mais, saisie par l’Assemblée générale en 2022 de faits bien plus conséquents, la Cour a été plus loin cette fois-ci en affirmant non seulement l’illégalité des pratiques israéliennes d’occupation depuis 1967, mais aussi celle de l’occupation elle-même. La conséquence logique est la nécessité pour Israël de mettre fin à cette occupation « dans les plus brefs délais ».

Par ailleurs, la Cour a considéré, et ceci est également nouveau, que certaines pratiques d’occupation caractérisaient une violation de l’article 3 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale, par lequel les États parties « condamnent spécialement la ségrégation raciale et l’apartheid ». Il convient donc de présenter cet avis qui rompt avec la représentation occidentale de la situation, et d’examiner les conséquences que la Cour estime devoir être tirées de ces violations graves, par Israël, du droit international. Car, même si elles ne sont pas respectées par leurs destinataires, les positions ou ordonnances de la Cour ont un impact considérable, raison pour laquelle une partie de la doctrine occidentale tente d’en minimiser le sens.

Quel droit applicable, à quelle situation ?

Comme elle le fit en 2004, la CIJ confronte les pratiques israéliennes d’occupation au droit de l’occupation militaire (IV^e Convention de Genève de 1949, Règlement de La Haye de 1907), au droit international des droits humains (Pacte sur les droits civils et politiques, Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels de 1966, Convention sur l’élimination de la discrimination raciale de 1965), au droit du recours à la force (Charte des Nations unies, comprenant l’interdiction d’annexer des territoires), au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Ce dernier droit présente évidemment une importance toute particulière.

Certains lecteurs pourront s’étonner du fait que la Convention sur le génocide n’est pas employée par la Cour alors qu’elle est invoquée devant elle par l’Afrique du Sud contre Israël et par le Nicaragua contre l’Allemagne, dans deux affaires contentieuses relatives à l’actuelle situation à Gaza. Ceci s’explique par le fait que la Cour, interprétant la question qui lui a été posée par l’Assemblée générale en 2022 (Résolution 77/237 du 30 décembre 2022), a estimé qu’elle n’inclut pas « le comportement adopté par Israël dans la bande de Gaza en réaction à l’attaque menée contre lui par le Hamas et d’autres groupes armés le 7 octobre 2023 » (Avis, § 81).

Cela ne signifie pas pour autant que la bande de Gaza est exclue de l’analyse et des conclusions de la Cour pour les politiques antérieures d’Israël à Gaza, qui se prolongent partiellement. D’ailleurs, la CIJ précise à cet égard que le droit de l’occupation militaire devait continuer à s’appliquer à la bande de Gaza, en dépit du retrait israélien de 2005, dans la mesure où ce territoire est resté sous le contrôle d’Israël (Avis, §§ 93-94)¹. Mais il est vrai que l’avis n’examine pas très précisément, et c’est sans doute dommage, les politiques et pratiques israéliennes à Gaza avant octobre 2023, notamment les offensives récurrentes, et le blocus, qui avait pourtant fait l’objet de rapports de l’ONU. Si les conclusions de la Cour valent donc pour l’ensemble du TPO, incluant Gaza, l’essentiel de l’examen porte sur la Cisjordanie et Jérusalem-Est.

Colonisation, ségrégation raciale et apartheid

Est d’abord envisagée la politique de colonisation : transfert de population civile, confiscation ou réquisition de terres, exploitation des ressources naturelles, extension de la législation israélienne, déplacement forcé de la population palestinienne, violence contre les Palestiniens. La Cour conclut ici que « les colonies israéliennes en Cisjordanie et à Jérusalem-Est, et le régime qui leur est associé, ont été établis et sont maintenus en violation du droit international » (Avis, § 155). La conséquence de cette illégalité est qu’Israël « est dans l’obligation de cesser immédiatement toute nouvelle activité de colonisation, et d’évacuer tous les colons du Territoire palestinien occupé » (point 5 du dispositif).

Il est important de relever que cette conclusion de la Cour a été adoptée à la quasi-unanimité (14 juges favorables). Seule la juge Julia Sebutinde (Ouganda), qui s’était déjà illustrée par des opinions séparées ou dissidentes dans les affaires portées contre Israël sur la base de la Convention génocide, s’y est opposée.

C’est à propos de cette politique de colonisation que sont présentées les lois et politiques discriminatoires d’Israël, la Cour examinant essentiellement les différences de traitement entre Palestiniens et colons dans les TPO : permis de résidence à Jérusalem-Est, restriction à la liberté de circulation, démolitions de biens punitives ou pour défaut de permis de construire. Ces politiques sont considérées comme illicites. De plus, la Cour estime que, dès lors qu’elles « imposent et permettent de maintenir en Cisjordanie et à Jérusalem-Est une séparation quasi complète entre les communautés de colons et les communautés palestiniennes » (Avis, § 229), elles emportent violation de l’article 3 de la Convention sur l’élimination de la discrimination raciale qui, on l’a dit, condamne spécialement la ségrégation raciale et l’apartheid.

Certains juges, tels le juge brésilien Leonardo Brant et le juge sud-africain Dire Tladi, dans leurs opinions individuelles jointes à l’avis, ont regretté que la Cour n’ait pas été plus explicite sur la question de l’apartheid : il aurait été, pour l’un, utile d’en donner une définition, et pour l’autre, important de conclure plus précisément à l’existence d’un régime d’apartheid. Ainsi, pour le juge sud-africain : « Si l’on compare les politiques du régime d’apartheid sud-africain avec les pratiques d’Israël dans le TPO, il est impossible de ne pas arriver à la conclusion qu’elles sont similaires. » (Déclaration du juge Tladi, § 37). De même, pour le président de la Cour, le juge libanais Nawaf Salam : « La commission par Israël d’actes inhumains envers les Palestiniens dans le cadre d’un régime institutionnalisé d’oppression systématique et de domination, ainsi que l’intention de maintenir ce régime, sont indéniablement l’expression d’une politique d’apartheid » (Déclaration du juge Salam, § 29). Mais le sujet semble sensible puisque d’autres juges non dissidents, tels le juge allemand Georg Nolte ou le juge japonais Yuji Iwasawa, ont affirmé être sceptiques sur l’application de cette notion aux politiques d’Israël. Aussi, on peut penser que l’avis est resté sommaire sur ce point afin de recueillir une large majorité de voix.

Plus qu’une occupation, une annexion

L’avis examine aussi la question de l’annexion de portions du territoire occupé. Se référant, notamment, à la loi fondamentale israélienne de 2018 (Avis, §§ 163 et 166), la Cour estime que :

Les politiques et pratiques d’Israël, notamment le maintien et l’extension des colonies, la construction d’infrastructures connexes, y compris le mur, l’exploitation des ressources naturelles, la proclamation de Jérusalem en tant que capitale d’Israël, ainsi que l’application intégrale du droit interne israélien à Jérusalem-Est et son application étendue en Cisjordanie, renforcent le contrôle d’Israël sur le territoire palestinien occupé [et] équivalent à une annexion de vastes parties [de celui-ci]².

Ces actes assimilables à une annexion contreviennent au droit du recours à la force, c’est-à-dire à l’interdiction de l’emploi de la force dans les relations internationales et à son corollaire, le principe de non-acquisition de territoire par la force (Avis, § 179).

Enfin, dans cette première partie de l’avis, il est aussi question du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, « principe essentiel du droit international contemporain » (Avis, § 232). La Cour ajoute d’ailleurs qu’« en cas d’occupation étrangère comme celle dont il est question en la présente espèce, le droit à l’autodétermination constitue une norme impérative de droit international » (Avis, § 233)³. Par-delà les entraves portées au développement économique et social du peuple palestinien liées aux violations des droits à la liberté, à la sécurité, à la liberté de circulation dans l’ensemble du territoire occupé, la dépendance de ce territoire à l’égard d’Israël pour la fourniture de biens et services, particulièrement s’agissant de la bande de Gaza (Avis, § 241) fait aussi obstacle à l’autodétermination. La Cour note finalement l’aggravation de la violation de ce droit « impératif » (Avis, § 233), liée à la durée, depuis des décennies, de l’occupation.

Mais c’est dans la partie suivante de l’avis que la CIJ formule des conclusions encore plus marquantes. Elle le fait à une large majorité (11 voix contre 4), même si trois juges européens — les juges français, slovaque et roumain — ainsi que la juge ougandaise, ne s’y associent pas. Ayant constaté l’annexion d’une grande partie des TPO et la violation aggravée du droit du peuple palestinien à disposer de lui-même, la Cour en déduit logiquement que l’occupation en violation de ces normes coutumières particulièrement importantes est devenue illicite. Cette illicéité « s’applique à l’intégralité du territoire palestinien occupé par Israël en 1967 », « dont l’intégrité doit être respectée » (Avis, § 262). Ce qui signifie que les conséquences qu’en tire la Cour concernent également la bande de Gaza. Pour la Cour, et c’est là le centre de l’avis :

L’utilisation abusive persistante de sa position en tant que puissance occupante à laquelle Israël se livre en annexant le Territoire palestinien occupé et en imposant un contrôle permanent sur celui-ci, ainsi qu’en privant de manière continue le peuple palestinien de son droit à l’autodétermination, viole des principes fondamentaux du droit international et rend illicite la présence d’Israël dans le Territoire palestinien occupé. (Avis, § 261).

En conséquence Israël a « l’obligation de mettre fin à sa présence dans le Territoire palestinien occupé dans les plus brefs délais » (Avis, § 267).

L’autodétermination plutôt que les accords d’Oslo

Pourquoi cette conclusion est-elle centrale ? Parce qu’elle rejette les arguments avancés par certains États puissants, quoique minoritaires, qui affirment que seule une solution négociée pouvait aboutir à un éventuel retrait. Le président de la Cour Nawaf Salam, dans sa déclaration, est explicite sur ce point (Déclaration, § 57). Aussi, comme le plaidait Monique Chemillier-Gendreau pour l’Organisation de la coopération islamique (OCI), le droit à l’autodétermination n’est « pas négociable ». On voit ici que la Cour a dépassé la représentation d’une occupation maintenue pour des « raisons de sécurité » et a fait logiquement primer le droit des peuples. Elle s’est par là émancipée de l’idée selon laquelle le retrait des territoires occupés serait lié à des traités de paix avec les États arabes, idée qui dominait lors de l’adoption de la résolution 242 en 1967⁴. Il est vrai qu’en 1967, la grille de lecture des Nations unies négligeait encore le droit des Palestiniens à l’autodétermination. La Cour, sans le dire expressément, actualise donc légitimement la teneur du droit applicable.

Enfin, et c’est bien ce qui gêne les trois juges dissidents minoritaires, en exigeant la mise en œuvre « dans les plus brefs délais » du retrait par Israël du territoire occupé, la Cour ne s’appuie pas sur les accords d’Oslo (voir le § 102 de l’avis) et ne se réfère pas au cadre de négociation promu par le Conseil de sécurité⁵. Là est d’ailleurs toute l’importance de la référence au caractère « impératif » du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Car une norme de droit impératif (ou de jus cogens, même si la Cour n’emploie pas ici le terme⁶) ne peut être altérée par un traité : si celui-ci y contrevient, il pourrait être considéré comme nul d’après la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969. Le juge Tladi développe d’ailleurs ce point dans sa déclaration, à propos des accords d’Oslo : « Même si les accords d’Oslo justifiaient la présence actuelle d’Israël dans le territoire palestinien occupé, ils seraient invalides s’ils étaient contraires à la norme impérative de l’autodétermination. » (§ 35). Selon l’avis, auquel le juge renvoie, « l’existence du droit du peuple palestinien à l’autodétermination ne saurait être soumise à conditions par la puissance occupante, étant donné qu’il s’agit d’un droit inaliénable ». (Avis, § 257).

Le retrait « dans les plus brefs délais » exigé d’Israël implique également des conséquences pour l’ONU : les « modalités précises » devraient en être examinées par le Conseil de sécurité mais aussi par l’Assemblée générale, qui est ici mentionnée en premier lieu comme ayant sollicité l’avis (Avis, § 281). On peut ajouter, mais la Cour ne le fait pas ici, que l’Assemblée générale joue un rôle tout particulier dans le contexte du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Sans écarter le Conseil de sécurité, la CIJ insiste sur le rôle éminent que peut tenir l’organe plénier de l’ONU, à savoir l’Assemblée générale, qui n’est pas limitée par les droits de veto existant au Conseil de sécurité. Celle-ci devrait d’ailleurs évoquer l’avis de la CIJ lors de sa réunion du 17 septembre 2024. Les conclusions de l’avis de la CIJ pour l’ONU se trouvent explicitées à certains égards dans les déclarations du juge Tladi et du président Salam, lequel n’exclut d’ailleurs pas des négociations entre les parties portant sur les modalités du retrait (Déclaration, §§ 57- 58).

Obligation de réparations

D’autres conséquences, également marquantes, doivent finalement être relevées. Tout d’abord, l’obligation pour Israël de réparer « intégralement » les dommages causés par ses actes illicites, par la voie de la restitution ou, si celle-ci est impossible, de l’indemnisation (Avis, §§ 269-271). On mesure l’ampleur de la réparation exigée. Le juge Tladi estime à cet égard que les Nations unies pourraient envisager d’établir un mécanisme international dédié (Déclaration, § 60).

Enfin, certaines obligations violées par Israël ont un caractère erga omnes, ce qui signifie que le comportement d’Israël intéresse tous les États — qu’ils soient ou non membres de l’ONU — et a des conséquences pour eux. Parmi ces obligations erga omnes figurent le respect du droit à l’autodétermination, de l’interdiction de l’acquisition de territoires par la force et de certaines obligations du droit humanitaire et du droit international relatif aux droits de l’homme (§ 274).

S’inspirant de son avis sur la Namibie de 1971 concernant l’Afrique du Sud, une référence contestée par les juges minoritaires, la Cour affirme, s’agissant des obligations des États membres de l’ONU qu’ils « sont tenus de ne reconnaître aucune modification du caractère physique ou de la composition démographique, de la structure institutionnelle ou du statut du territoire occupé par Israël le 5 juiné 1967, autres que celles convenues par les Parties par voie de négociations, et de faire une distinction, dans leurs échanges avec Israël, entre le territoire de l’État d’Israël et les territoires occupés depuis 1967 » (Avis, § 278). Précisant le contenu de cette obligation de distinction, la Cour affirme, et il est nécessaire de citer l’avis, qu’elle « englobe notamment l’obligation de ne pas entretenir de relations conventionnelles avec Israël dans tous les cas où celui-ci prétendrait agir au nom du Territoire palestinien occupé ou d’une partie de ce dernier sur des questions concernant ledit territoire ». Elle exige aussi « de ne pas entretenir, en ce qui concerne le Territoire palestinien occupé ou des parties de celui-ci, de relations économiques ou commerciales avec Israël qui seraient de nature à renforcer la présence illicite de ce dernier dans ce territoire », ce qui peut évidemment s’appliquer aux ventes d’armes. Les États doivent encore « s’abstenir, dans l’établissement et le maintien de missions diplomatiques en Israël, de reconnaître sa présence illicite dans le Territoire palestinien occupé ». Enfin, les États sont tenus de « prendre des mesures pour empêcher les échanges commerciaux ou les investissements qui aident au maintien de la situation illicite créée par Israël dans le Territoire palestinien occupé », ce qui emporte donc des obligations - larges - des États vis-à-vis des entreprises commerciales et financières.

Finalement, en dépit d’opinions minoritaires qui prolongent l’appréhension classique de la situation et de la prudence de certains juges occidentaux, l’avis rendu par la Cour est redoutable pour Israël. Tout près de reconnaître un comportement caractéristique de la commission de crimes d’État, l’avis, même s’il n’est pas respecté par Israël, aura des conséquences. Tous les États sont invités à le prendre en compte dans leurs rapports avec Israël, tandis que les Nations unies, notamment l’Assemblée générale, devront s’engager rapidement dans la détermination des modalités du retrait exigé ou, à défaut, s’en justifier. Comme l’indique le président Salam, « en disant le droit, la Cour fournit aux différents acteurs une base fiable de règlement pour une paix juste, globale et durable » (Déclaration, § 65).