Politique, culture, société, économie, diplomatie
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De la négociation et de la guerre en Syrie

À quoi sert la diplomatie

Le lancement puis la suspension des négociations sur la Syrie, l’incertitude sur leur avenir, confirment que la diplomatie n’est pas un jeu simple. Il a fallu plus de dix ans pour aboutir à un accord sur le nucléaire iranien, mais y avait-il un meilleur chemin ? Et malgré les difficultés et les souffrances de la population syrienne, existe-t-il une autre voie pour arrêter les massacres ?

La négociation est vieille comme le monde, mais on l’avait quelque peu oubliée ces derniers temps : exception faite du commerce, on ne négociait pratiquement plus depuis la fin de la bipolarisation de la vie internationale. Le paradoxe est lourd : les négociations étaient plus nombreuses au plan diplomatique du temps de l’ordre bipolaire — y compris dans les moments les tendus de la guerre froide — que dans cette longue période qui nous sépare de la disparition de l’Union soviétique. En fait, les puissances « occidentales » en avaient perdu l’habitude et se tenaient davantage pour des arbitres, voire pour ces puissances hégémoniques bienveillantes qui imposent leur solution à ceux qui se querellent. Leur force venait, si nécessaire, compléter ou imposer la solution.

Les échecs retentissants subis par le néoconservatisme en ont décidé autrement. On doit à Barack Obama d’avoir compris qu’un jeu international si complexe que le nôtre ne pouvait survivre que par une réinvention de la négociation. Dès son premier mandat, il a tenté de la faire revivre entre Palestiniens et Israéliens ; ce fut un fiasco. L’éloignement du modèle « campiste » avait fait son œuvre : le « Grand Frère » d’hier n’a plus aujourd’hui le même ascendant sur le petit Israël. La leçon a été méditée. Avec la Russie sur l’armement chimique de la Syrie, avec Cuba, puis dans la géométrie du « 5+1 » avec l’Iran, les résultats ont été plus ou moins difficiles à obtenir, mais le succès est au rendez-vous et l’art de l’ancienne diplomatie relancé.

Un processus long et souvent chaotique

Cette redécouverte ne va pas sans incertitudes ; c’est même un euphémisme que de le dire. En s’ouvrant à Genève au début du mois de février, la négociation sur la guerre en Syrie faisait pâle figure dès le premier jour. À peine commencée, elle a été suspendue : destinée à s’insérer dans un processus de paix, elle s’accompagnait au contraire d’une réactivation des combats. Les protagonistes s’invectivaient, refusaient de siéger à la même table, affichaient leur complet désaccord. Le ministre français des affaires étrangères, Laurent Fabius, proclamait en public que la négociation devenait impossible dès lors qu’un camp en assassinait un autre. Comme si le but de la négociation n’était pas précisément de mettre un terme au combat. Dans cette ambiance troublée, on oublie même les évidences…

On néglige en particulier la relation complexe qu’entretiennent temporalité et négociation. Qu’on se souvienne : il fallut trois ans pour conclure le traité des Pyrénées qui mit fin à la guerre franco-espagnole (1656-1659) ; sept ans pour parvenir à cette fameuse paix de Westphalie (1648) qui conclut la guerre de Trente ans et dont on dit qu’elle inventa la carte de l’Europe moderne, ainsi que notre modèle contemporain de système international. Plus proche de nous, les pourparlers sur le Vietnam durèrent plus de cinq ans.

Il est facile de négocier après les armistices ; il est long de le faire lorsque aucun accord de cessez-le-feu n’a pu être préalablement établi. La négociation est alors une séquence plus qu’une procédure, faite d’interruptions, de ruptures, de reprises, de portes qui claquent et d’échanges informels, ailleurs et souvent en dehors. Elle prépare la paix, mais elle alimente aussi la guerre, la communication, l’invective, la recherche de l’avantage unilatéral ou la compétition d’images. N’oublions pas que le mot même renvoie au négoce, à la transaction, au marchandage : autant de pratiques communes et répandues dans toutes les cultures qui ne vivent qu’en faisant souffler le chaud et le froid, et où la menace, la colère feinte ou réelle, le bluff, l’épate ont toute leur place. Aucune négociation n’est gagnée d’avance (les Palestiniens en savent quelque chose), beaucoup aboutissent à des résultats complexes qui préparent de nouvelles guerres ; mais il est vrai aussi qu’aucun conflit n’a pu être éteint sans une négociation menée au péril de l’incertitude. L’observation vaut tout particulièrement dans le domaine international, où aucune autorité constituée ne peut se substituer à des négociateurs impuissants : la paix se fait sur des volontés partagées ou ne se fait pas.

Vers la convergence d’intérêts

La partie diplomatique qui s’est ouverte sur la Syrie est probablement des plus difficiles. Le principe même de la négociation consiste à parvenir à un rapprochement sensible des intérêts des protagonistes afin qu’ils jugent irrationnelle et contre-productive la poursuite du conflit dans lequel ils se sont engagés. Cette règle est connue, universelle et se retrouve dans toutes les situations de belligérance, aussi loin que porte le regard de l’historien, jusqu’aux guerres qui opposaient, au début du troisième millénaire avant Jésus-Christ, les cités sumériennes. Or, ce processus ne peut aboutir qu’à trois conditions : réunir tous les protagonistes, s’assurer de leur volonté politique de conclure et disposer de termes possibles d’accord.

— La première condition est particulièrement mise à mal par la nature même de la nouvelle conflictualité. Celle-ci tend à donner naissance à des formes nouvelles de société guerrière qui se nourrissent de la permanence de la conflictualité. À un moment donné, tout État peut avoir intérêt à arrêter une guerre classique qui devient trop coûteuse et ne lui ouvre plus la porte des bénéfices escomptés ; certaines milices qui s’installent durablement dans la conflictualité et qui visent plus la mobilisation de leurs partisans que le pouvoir en soi n’ont au contraire souvent aucun intérêt à mettre fin à la guerre telle que nous la connaissons aujourd’hui. Ces « entrepreneurs de violence » — dont l’organisation de l’État islamique (OEI) est l’archétype — visent une conflictualité qu’ils rêvent même d’alimenter en provoquant les puissances occidentales qui s’y prêtent naïvement. On ne cherche pas à inviter l’OEI à la table de négociation, mais l’organisation n’y songe pas non plus. Devenues de ce fait incomplètes et bancales, ces négociations peuvent-elles aboutir ? À une paix globale, non ; à une simplification du conflit, oui. Encore faut-il expliciter un tel but.

— La volonté d’aboutir des protagonistes présents à la négociation est un deuxième chapitre, encore plus complexe. Le ressort de toute négociation tient à la capacité de chacun d’optimiser sa position dans le marchandage. C’est en cela que la négociation ne se dissocie jamais des combats et peut même banalement les renforcer. Une négociation n’est productive que si l’intérêt à cesser le combat est d’une intensité identique parmi les différents protagonistes ; dans le cas contraire, on est dans une logique de capitulation. Les armes parlent aujourd’hui de manière déséquilibrée et les puissances occidentales sont prises à leur propre piège : elles refusaient de négocier avec Bachar Al-Assad au début de la guerre, car elles misaient toute leur fortune sur son départ immédiat. Elles vont aujourd’hui à la table de négociation, alors que le maître de Damas a toutes les chances de l’emporter sur le terrain, notamment grâce à son allié russe. Le couple potentiellement victorieux a de bonnes raisons de faire traîner les choses et de donner la priorité au combat, réduisant d’autant la marge de manœuvre des autres protagonistes.

La diplomatie ou la force

C’est là que joue la diplomatie, capable d’amener en coulisse celui qui mise sur la force à préférer la transaction. La pratique était courante sous la bipolarité (ce qui explique le succès relatif que connaissait alors la négociation) : les deux « grands » étaient là pour accomplir cette fonction tant leur volonté et leur intérêt étaient de ne pas laisser pourrir les conflits. Cette vertu est moindre aujourd’hui : comme nous l’avons vu, le grand est moins à même de persuader le petit et surtout l’Ours russe cherche davantage à restaurer sa force qu’à calmer un jeu qui n’a plus le même sens dramatique que jadis. Ici apparaissent deux inconnues de taille dont dépend l’avenir de la négociation : Vladimir Poutine choisira-t-il de convertir une puissance politico-militaire restaurée en une puissance diplomatique dont il lui reste à faire montre ? L’Occident a-t-il atteint le châtiment auquel le Kremlin humilié l’avait voué ou doit-il subir une humiliation supplémentaire ? Seconde question, d’autant plus angoissante : le jeu de Moscou est-il construit sur la force d’une coalition évidemment gagnante au Proche-Orient (Russie, Iran, régime de Damas, Hezbollah) face à un Occident sans véritable allié, ou vise-t-il d’abord à contenir une menace islamiste dont il souhaite se défaire ?

Il est regrettable que le Proche-Orient reste ainsi perpétuellement l’otage de stratégies venues d’ailleurs. La voie est étroite pour les vieilles puissances qui se croient toujours indispensables à la paix, mais qui ne savent, en cette région, que faire la guerre, compliquant le jeu de façon incessante. Le rôle de médiateur suppose une certaine abnégation qui n’est compatible ni avec les rodomontades ni avec les alignements a priori : c’est pourtant en se lançant tête baissée vers ce jeu que la plupart des puissances occidentales ont gâché en quelques jours tous leurs atouts.

Ne pas mettre la charrue avant les bœufs

— C’est également ici que la troisième des conditions est particulièrement mise à mal. Une négociation s’amorce favorablement quand les enchères ne sont pas trop élevées au départ. Dire d’entrée de jeu que rien n’est possible sans le départ du dictateur syrien complique les choses à l’envi. C’est faire d’une conclusion éventuelle un préalable qui bloque tout et rend la négociation sans objet. Nul ne songe sérieusement à écarter l’éventualité d’un nouveau découpage territorial : le temps de Sykes-Picot ou celui de la partition de l’Inde bénie par Lord Mountbatten appartiennent au passé. En restant donc sur une carte figée et une évolution du régime préemptée de part et d’autre, on se prive de l’indispensable grain à moudre qui nourrit toute négociation. Dans un vieux réflexe datant de la guerre froide, on espère vaguement que la connivence russo-américaine tirera sur ses propres ressources pour donner du contenu au compromis. Mais ce temps-là est aussi passé : les acteurs locaux gardent bien pour eux l’essentiel de l’initiative.

N’y a-t-il donc rien à attendre de ces négociations ? Ne cédons pas à la mode du pessimisme. Dans l’indifférence générale d’un monde qui était à l’époque passionné par le feuilleton de la Fédération internationale de football (FIFA) et ses corruptions, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté, en décembre dernier, deux résolutions sur la Syrie. Depuis plus de quatre ans, ce geste était attendu et la paralysie du Conseil justement dénoncée ; la communauté internationale commence à s’exprimer et ce n’est pas négligeable. Qu’une dynamique diplomatique se mette en marche est un progrès appréciable. Encore faut-il respecter les besoins d’une vraie négociation et surtout ouvrir les yeux sur ce que sont les nouvelles relations internationales et un monde qui ne se fabrique plus dans les coulisses du Congrès de Vienne1.

1NDLR. Conférence des représentants diplomatiques des grandes puissances européennes à Vienne, du 18 septembre 1814 au 9 juin 1815, après la défaite définitive de Napoléon 1er, pour rédiger et signer les conditions de la paix et donc déterminer les frontières et tenter d’établir un nouvel ordre pacifique en Europe.