Gwadar, un port au cœur du partenariat sino-pakistanais

Dorénavant au cœur du projet de développement infrastructurel pakistanais, la ville de Gwadar n’a longtemps été qu’un simple village de pêcheurs, qui n’appartenait ni au raj britannique, ni à l’État pakistanais créé en 1947 à la suite de la partition des Indes. Accordé au sultan d’Oman Ibn Ahmad en 1784, Gwadar est restée intégrée aux possessions du sultanat d’Oman au cours des XIX^e et XX^e siècle. À la faveur d’un rapport sur la ligne côtière du Pakistan réalisé par l’United States Geological Survey en 1954, le site a été identifié comme idéal pour la construction d’un port en eau profonde. Avec pour ambition d’y développer des infrastructures portuaires, les autorités pakistanaises ont acheté au sultanat d’Oman la péninsule d’environ 800 kilomètres carrés (km2) en 1958, pour 3 millions de dollars de l’époque (l’équivalent de 27,5 millions de dollars — soit 24 millions d’euros — en 2021).

Toutefois, c’est dans la perspective du développement d’un autre port, situé à proximité du port historique de Karachi que les autorités pakistanaises se sont mobilisées à partir de 1973. Alors que Gwadar se situe sur la façade maritime du Baloutchistan, à l’ouest du pays, Port Qasim a été conçu de manière à s’intégrer pleinement à la colonne vertébrale du Pakistan. Cette dernière épouse peu ou prou la trajectoire du fleuve Indus, qui s’écoule des chaines montagneuses de l’Himalaya et de l’Hindou Kouch, jusqu’à son delta, qui se jette dans l’océan Indien. Doté de la plus grande zone industrielle du pays et actif depuis 1980, Port Qasim est étroitement connecté aux axes ferroviaires et autoroutiers qui traversent le pays et mènent les marchandises aux mégalopoles de Lahore et Islamabad-Rawalpindi. Aujourd’hui, Port Qasim et le port de Karachi concentrent plus de 99 % des échanges commerciaux qu’effectue le Pakistan par voie maritime.

L’engouement pour l’exploitation de Gwadar a été renouvelé en 1993, lorsqu’une étude est venue confirmer le potentiel du site pour la mise en place d’un port en eau profonde. La possibilité d’ériger des infrastructures portuaires à l’ouest du delta de l’Indus a été intégrée à l’agenda politique des autorités pakistanaises en raison des critiques de plus en plus pesantes quant à la concentration de l’ensemble des échanges extérieurs du pays dans les ports de Karachi et de Port Qasim. Outre des considérations géostratégiques liées à la proximité de la frontière indienne, les possibilités d’extension des deux ports se sont vues limitées par leur localisation : au centre d’une aire urbaine extrêmement dense pour Karachi, et en lisère d’une forêt de mangrove de 820 km² pour Port Qasim. Pour le Pakistan, avec une population de 220 millions (et qui devrait avoisiner les 350 millions en 2050), la rénovation d’un secteur portuaire vétuste s’avère essentielle, d’autant que les autorités font de la hausse des exportations une priorité.

L’enjeu du Baloutchistan

Outre cette impérative rénovation du secteur portuaire dont Gwadar serait la figure de proue, ce projet sert depuis ses origines un objectif politique : celui de la stabilisation de la province du Baloutchistan. Alors que ses ressources et sa frontière partagée avec l’Iran et l’Afghanistan la rendent particulièrement stratégique, la province souffre d’un climat sécuritaire volatil et de difficultés socio-économiques structurelles. De surcroit, le Baloutchistan est la région qui a payé le plus lourd tribut à la guerre civile qui a ravagé l’Afghanistan depuis plusieurs décennies. Outre les trafics d’armes, de stupéfiants et d’hydrocarbures, ainsi que le transit de centaines de milliers de réfugiés afghans, la capitale Quetta a servi à partir de 2001 de point d’appui au mouvement taliban.

À ces défis s’est agrégée une instabilité endogène, alimentée par un sentiment de spoliation. En effet, le Baloutchistan pakistanais regorge de ressources, que les Baloutches considèrent exploitées au profit des provinces du Pendjab et du Sindh. L’exploitation qui est faite de la mine d’or et de cuivre de Saindak, ainsi que celle du champ de gaz de Sui sont des motifs mobilisés de manière récurrente par les contestataires. De plus, les découvertes de ces dernières années ont confirmé la richesse du sous-sol de la province, où l’on trouve de la chromite, de la magnésite, du gypse, du manganèse, du zinc, du fer et du granite. Ainsi, le port de Gwadar n’est qu’une des nombreuses déclinaisons de la politique menée par les autorités pakistanaises pour renforcer leur mainmise sur le Baloutchistan.

Un projet phare pour Islamabad et Pékin

Longtemps resté au stade de projet en raison du manque de ressources et de compétences techniques nécessaires à une telle entreprise, c’est à l’issue de négociations au long cours qui ont abouti en 2001 que le président pakistanais Pervez Musharraf a obtenu du premier ministre chinois Zhu Rongji que la Chine soit associée au projet portuaire. La China Harbor Engineering Company (CHEC) était responsable du développement du site, et les travaux ont débuté en mars 2002. De conception, financement et exécution chinoise, il a été choisi pour Gwadar un modèle conforme aux normes chinoises de construction portuaire. À hauteur de 248 millions de dollars (216,72 millions d’euros) selon les chiffres officiels, la première phase du développement a été financée par 50 millions de dollars (43,69 millions d’euros) issus d’une allocation budgétaire du gouvernement fédéral pakistanais, complétés par 198 millions de dollars (173 millions d’euros) fournis par la China’s Export Import Bank.

Le port a été d’abord exploité par l’Autorité portuaire de Singapour (PSA) dès 2007 selon un bail de construction-exploitation-transfert de 40 ans, puis l’opérateur a fait le choix de se retirer du projet au profit de l’entreprise d’État chinoise China Overseas Port Holdings Company, Ltd. (COPHC), à qui elle a vendu toutes ses parts en 2013. Créé sur mesure pour l’exploitation de Gwadar, ce changement d’opérateur fait suite aux difficultés rencontrées par la PSA. Le fait que ce soit au profit d’une entreprise chinoise s’inscrit par ailleurs dans la volonté de faire de Gwadar le projet phare du corridor économique sino-pakistanais (CPEC), annoncé par Xi Jinping la même année.

Matrice géoéconomique d’ampleur, qui fait partie des six corridors majeurs des nouvelles routes de la soie (Belt & Road Initiative), le CPEC consiste en une nébuleuse de projets énergétiques, de transports, d’infrastructures et de zones franches, tous articulés autour d’un corridor qui lie l’océan Indien à la province chinoise du Xinjiang. Avec des investissements prévus initialement à hauteur de 46 milliards de dollars (40 milliards d’euros), révisés pour atteindre 62 milliards de dollars (52 milliards d’euros), le CPEC porte l’ambition d’un bénéfice mutuel aux économies, chinoise et pakistanaise.

La gestion du port par les autorités chinoises semble marquer un réel tournant dans le développement de Gwadar. Leurs ambitions sont désormais d’en faire un hub portuaire intégré, sur le modèle « port-parc-ville » de Shekou, le complexe portuaire au cœur de la zone économique spéciale de Shenzhen en Chine. De manière à mener à bien ce projet intégré, l’entreprise chinoise qui exploite les infrastructures portuaires a également signé en 2015 un bail de 43 ans pour le développement d’une zone industrielle, logistique, d’entreposage et d’exportation non imposable appelée Gwadar Free Zone, où sont multipliées les incitations financières à destination d’investisseurs publics et privés.

Alors que la phase I se limitait peu ou prou à la construction d’un port moderne en eau profonde, avec pour ambition de devenir un hub de transbordement, cette deuxième phase marque une véritable rupture. Par son rôle d’interface maritime, qui permet une solution au dilemme de Malacca via le désenclavement du Xinjiang chinois, le port de Gwadar est désormais le projet-phare du CPEC. Il est prévu que soit également développée une zone de raffinage, afin de pallier les difficultés que rencontre le pays en matière d’approvisionnement énergétique. La connectivité de la ville avec le reste du pays est elle aussi en cours d’extension, via un raccordement au réseau autoroutier et la construction d’un aéroport. Au total, le plan de la seconde phase prévoit des investissements pour une valeur totale de 1,02 milliard de dollars (890 millions d’euros), initialement accordés sous la forme de prêts concessionnels par des institutions financières chinoises, avant qu’une partie de l’ensemble des encours ait toutefois été transformée en dons et en prêts à taux zéro en août 2015.

Reproches réciproques et défis sécuritaires

Toutefois, le projet portuaire de Gwadar connaît maintes difficultés qui entravent son développement. Alors qu’une intégration accrue aux échanges économiques demeure l’objectif revendiqué, la sous-exploitation du port suscite de vives critiques. Jusqu’ici, l’activité du port de Gwadar demeure très limitée, en dépit de la résonance dont dispose le projet dans les espaces médiatiques chinois et pakistanais. Selon le ministère pakistanais des affaires maritimes, le débit de marchandises a diminué depuis la signature du nouveau bail d’exploitation avec la COPHC en 2013. Entre 2013 et 2017, seul 1,42 million de tonnes de marchandises et 99 navires ont eu recours aux infrastructures portuaires de Gwadar. Sous la gestion de l’opérateur singapourien, l’exploitation du port était plus soutenue, à titre d’exemple, l’année 2009 avait vu un total de 2,25 millions de tonnes de marchandises importées via Gwadar. Ainsi, l’activité du port de Gwadar est-elle largement autocentrée, limitée à l’approvisionnement nécessaire à son propre développement. Or, cette sous-exploitation fait office d’irritant au sein de la relation sino-pakistanaise.

En effet, par média interposés, les déclarations des autorités chinoises et pakistanaises témoignent de multiples pierres d’achoppement relatives à l’avancement du projet portuaire. Les premiers reprochent aux seconds les atermoiements des différents organes institutionnels, dont la complexité serait à l’origine de ces retards. Signe supplémentaire de ces dissensions, la station d’épuration de Gwadar, qui faisait initialement partie des projets intégrés, sera finalement financée par le gouvernement fédéral pakistanais et la province du Baloutchistan. À hauteur de 130 millions de dollars (113,61 millions d’euros), la Chine devait assumer le financement de 90 % du projet, mais n’a jamais répondu à la demande pakistanaise de l’octroyer sous forme de prêt concessionnel.

Outre une remise en question de la confiance accordée aux autorités pakistanaises en raison des défaillances de son administration et de ses faiblesses macro-économiques, ce sont principalement les défis sécuritaires qui pèsent sur la viabilité du projet portuaire de Gwadar. Présenté comme une initiative dont les Baloutches pourraient tirer bénéfice via le développement d’infrastructures et la création d’emplois, le projet portuaire fait au contraire l’objet de vives critiques parmi la population. Selon les contestataires, la majorité des emplois seraient occupés par des travailleurs issus des provinces du Pendjab et du Sindh, ce qui renforce le sentiment de spoliation servant de motif aux contestations politiques et aux rébellions armées depuis des décennies. Ainsi, au cours des derniers mois, des manifestations à l’encontre de la présence chinoise ont réuni plusieurs centaines de personnes. Le port semble devenir l’épicentre d’une double contestation, à l’endroit du gouvernement fédéral et de la présence chinoise.

Or, la déstabilisation du Baloutchistan fait peser le risque d’une dégradation de la relation bilatérale. Récemment, de nombreux observateurs ont mis en lumière une radicalisation de la sinophobie au Pakistan, qui contraint les autorités chinoises à repenser la sécurité de leurs ressortissants. Le 14 juillet 2021, une attaque menée sur un bus transportant du personnel attaché au développement d’un barrage dans le Khyber Pakhtunkhwa avait entrainé la mort de 9 ouvriers chinois, soit l’attaque terroriste la plus meurtrière à l’encontre de ressortissants chinois à l’étranger. Les officiels chinois sont eux aussi menacés, en témoigne la tentative d’assassinat à laquelle a fait face l’ambassadeur de Chine en avril 2021 lors de son passage à Quetta. La multiplication de ces attaques a pour conséquence une détérioration notoire de la relation bilatérale sino-pakistanaise. À la suite de l’attentat présumé sur le bus, la dixième réunion du Comité mixte de coopération sur le CPEC a été reportée, signe de la réévaluation en cours de la relation bilatérale de la part des autorités chinoises.