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Jérusalem. Donald Trump rompt avec cinquante ans de politique américaine

Donald Trump a annoncé mercredi 6 décembre la reconnaissance par les États-Unis de Jérusalem comme capitale de l’État d’Israël. Rompant ainsi avec cinquante ans de politique américaine et avec le consensus international, le président américain contribue à la déstabilisation du Proche-Orient.

Donald Trump, le prince du chaos, a de nouveau frappé. Il a annoncé, mercredi 6 décembre, la reconnaissance officielle par les États-Unis de Jérusalem comme capitale de l’État d’Israël, ce à quoi de nombreux candidats présidents américains s’étaient également engagés avant lui lorsqu’ils étaient en campagne électorale, mais avaient omis de mettre en œuvre une fois élus, tous conscients qu’une telle décision irait à l’encontre du droit international et risquait aussi d’enflammer les passions sur le terrain. Trump a également donné l’ordre à ses services de préparer pour un futur non précisé le déménagement de l’ambassade américaine de Tel-Aviv à Jérusalem. Ce déménagement viendra avaliser une prise de position politique sans précédent, en rupture avec plus d’un demi-siècle de diplomatie américaine.

S’inscrivant dans le cadre d’une « nouvelle approche » du conflit israélo-palestinien, Trump a aussi indiqué, sans doute pour préserver l’illusion d’une possible reprise des négociations de paix, que la reconnaissance de Jérusalem comme capitale de l’État juif avant même que tout accord soit intervenu avec les Palestiniens ne signifie pas que les États-Unis « prennent position sur les enjeux finaux (du conflit), y compris sur les frontières spécifiques de la souveraineté israélienne à Jérusalem ou sur le tracé des frontières contestées ».

Un étrange "plan de paix" saoudien

Pour la plupart des commentateurs du monde arabe, les États-Unis ont définitivement perdu leur statut d’intermédiaire supposé neutre dans le conflit israélo-palestinien. Mais pour qu’il n’y ait aucun doute sur le sens que le gouvernement israélien donnait aux propos de Trump, les murailles de la Vieille Ville de Jérusalem — un territoire palestinien occupé selon le droit international et annexé par Israël en 1967 — ont été éclairées durant toute son allocution par deux immenses drapeaux : l’un américain et l’autre israélien. Tout un symbole. Trump, lui, engageait Israéliens et Palestiniens à s’engager dans une voie « de compréhension et de respect mutuel ». Au moment où il rompait à Jérusalem avec un statu quo vieux de 70 ans, il appelait aussi les parties à « préserver le statu quo » dans la Ville sainte. On en rirait presque si les conséquences ne risquaient d’être tragiques.

La décision de Trump s’inscrit dans un continuum significatif : celui de fuites savamment entretenues depuis un mois, qui avaient commencé avec celles alimentées par les séjours répétés à Riyad de Jared Kushner, son gendre et conseiller spécial sur le Proche-Orient, selon lesquelles Trump allait bientôt présenter son « plan de paix » qui ne prévoyait pas d’évacuation des colonies israéliennes et semblait miser sur une « paix économique d’abord ». Puis les médias israéliens s’étaient emballés au sujet des pressions exercées par la monarchie saoudienne sur Mahmoud Abbas, le président de l’Autorité palestinienne (AP), pour qu’il accepte de négocier un accord avec Israël sur la base du plan promu par Trump. À la mi-novembre a surgi l’affaire de la fermeture annoncée de la représentation de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) à Washington, dont le département d’État n’avait pas renouvelé l’autorisation. L’affaire avait été interprétée comme une nouvelle pression sur Mahmoud Abbas. La mission palestinienne avait finalement reçu l’agrément américain, mais dans des conditions plus strictes.

Dans son édition du 3 décembre, le New York Times a confirmé les contours d’un « plan de paix » américano-saoudien. Son existence a été validée à mots couverts, le même jour, par Jared Kushner lors d’un colloque à l’Institut Brookings à Washington. Selon ce plan, les Palestiniens se verraient concéder un État formé de plusieurs territoires disjoints les uns des autres. Jérusalem n’en serait pas la capitale et Israël garderait sous sa souveraineté 50 à 60 % du territoire cisjordanien. La question des réfugiés palestiniens serait totalement exclue de l’accord. En bref : une copie des célèbres bantoustans de feu l’Afrique du Sud de l’apartheid, que l’on offrirait à Mahmoud Abbas de présider.

Fortes pressions sur Mahmoud Abbas

Le quotidien américain accrédite aussi les très fortes pressions mises en œuvre pour amener Abbas à résipiscence. Obnubilé par son conflit avec l’Iran, le jeune prince saoudien Mohamed Ben Salman, dit MBS, dont les pouvoirs ne cessent de s’étendre, entendrait tout faire afin de renforcer l’alliance opérationnelle avec Israël. Pour passer à cet ordre du jour, il a besoin de se débarrasser de « l’épine » palestinienne au plus tôt. Il serait donc disposé à avaliser le « plan de paix » américain et aurait offert à cette fin des sommes substantielles aux Palestiniens pour qu’ils s’y soumettent. Les Saoudiens, a expliqué Yaakov Nagel, un ex-conseiller récent à la sécurité de Benyamin Nétanyahou, « se fichent du contenu d’un accord » sur la question palestinienne. « Ils ont juste besoin qu’un accord soit signé pour pouvoir passer à la phase suivante »1 — celle d’une coopération accrue avec Israël contre l’Iran. MBS aurait même proposé au président palestinien de l’aider financièrement à titre personnel. Le journal ne précise pas le montant de la somme offerte. Abbas aurait refusé, et commencé d’alerter divers responsables sunnites (les Turcs, les Jordaniens et les Égyptiens) pour l’aider à résister aux pressions de Riyad et Washington.

En reconnaissant Jérusalem comme capitale, Donald Trump fait monter de plusieurs crans le niveau des pressions sur Abbas. Manière de dire aux Palestiniens : « Dépêchez-vous, car ce sera mon plan ou rien ». Ces pressions renouvelées visent à persuader les dirigeants palestiniens que le seul moyen d’obtenir un peu mieux que ce que les rumeurs répandent est de venir à la table des négociations sur ces bases-là. Sinon, ils perdront tout (pour mémoire, l’Arabie saoudite est l’un des principaux financiers extérieurs, avec les Européens et les Américains, de l’AP). Mais en actionnant le volet de Jérusalem sans attendre l’aboutissement de négociations entre les parties, Trump touche à l’un des sujets politiques et symboliques essentiels du conflit israélo-palestinien ; qui plus est, à un enjeu international qui dépasse aussi ce conflit lui-même. De fait, avec celle des réfugiés, la question de Jérusalem s’est retrouvée au cœur de toutes les négociations, officielles ou informelles, qu’Israéliens et Palestiniens ont menées depuis 1967.

Du partage à l’annexion

Pourquoi cette question est-elle si importante ? Voté en novembre 1947 aux Nations unies, le partage de la Palestine sous mandat britannique en deux États, l’un « juif » et l’autre « arabe », exclut la ville de Jérusalem, appelée à devenir (avec Bethléem) un « corps séparé » (corpus separatum) sous administration onusienne. La guerre qui suit la création de l’État d’Israël, le 15 mai 1948, voit cependant deux de ses protagonistes, Israël et la Jordanie (alors Transjordanie), se partager la ville. Les Israéliens s’emparent de la plus grande partie de son territoire, et le royaume hachémite installe sa souveraineté sur la plupart des quartiers arabes, dont la Vieille Ville et ses environs, qui incluent l’esplanade des Mosquées et les lieux saints musulmans (la mosquée Al-Aqsa et le dôme du Rocher), mais aussi le mur des Lamentations, vestige du second temple des juifs. Un accord préalable entre les deux protagonistes avait été conclu pour empêcher l’érection d’un État palestinien.

Dès 1949, Israël installe son gouvernement et son Parlement à Jérusalem, dont il fait officiellement sa capitale. Sa décision se heurte à un refus de reconnaissance de la communauté internationale. Cette situation va perdurer après la guerre de juin 1967, durant laquelle Israël s’empare de la Cisjordanie, y compris la partie est (arabe) de Jérusalem. Dix-sept jours plus tard, le Parlement israélien vote l’annexion de la partie orientale de la ville récemment conquise. Le Conseil de sécurité de l’ONU condamnera cette annexion le 21 mai 1968 dans la résolution 252 : « Toutes les mesures et dispositions législatives et administratives prises par Israël (...) qui tendent à modifier le statut juridique de Jérusalem sont non valables », stipule-t-il. Les États-Unis valideront et ne modifieront jamais cette position. Lorsque le 30 juillet 1980, la Knesset inscrit dans les lois fondamentales (lois constitutionnelles) de l’État d’Israël que « Jérusalem unifiée » est la « capitale éternelle et indivisible d’Israël », le Conseil de sécurité réaffirmera par deux fois (résolutions 476 et 478) que le vote du Parlement israélien constitue « une violation du droit international », appelant les « États qui ont établi des missions diplomatiques à Jérusalem de retirer ces missions de la Ville sainte ».

Depuis, ces résolutions n’ont jamais été infirmées. Et à ce jour, aucune ambassade étrangère n’est installée à Jérusalem. La communauté internationale, à l’unanimité, ne reconnait pas Jérusalem comme la capitale d’Israël. Cependant, son rapport à la ville a partiellement évolué — en particulier la position américaine. Jusqu’aux années 1980, celle-ci considérait que « le statut final de Jérusalem ne doit pas être décidé unilatéralement, mais en consultation entre toutes les parties concernées »2. Mais avec la montée en puissance de l’OLP sur le plan diplomatique, successive à la « reconnaissance mutuelle » entre elle et l’État d’Israël signée en août 1993 dans l’accord d’Oslo, il a été communément admis que l’avenir statutaire de la ville dépendait de la conclusion d’un accord de paix entre les deux adversaires qui revendiquent d’en faire leur capitale : les Israéliens et les Palestiniens. Depuis, la plupart des États du monde ont fait savoir que, du jour où un accord de paix serait signé, ils reconnaitraient Jérusalem comme capitale d’Israël. Ils feraient de même pour la capitale de l’État de Palestine, si d’aventure l’accord validait cette option que demandent les Palestiniens depuis 24 ans. Quant aux États-Unis, leur position officielle était que le futur « statut permanent » de Jérusalem devait faire l’objet d’un accord obtenu à l’issue de « négociations bilatérales » entre Israéliens et Palestiniens. En revanche, le Congrès américain a voté en 1995 une loi sur l’ambassade à Jérusalem exigeant une reconnaissance américaine officielle de Jérusalem comme capitale d’Israël, ainsi que le déménagement de l’ambassade américaine. Depuis, plusieurs autres votes du Congrès ont confirmé cette position.

Créteil, capitale de la France ?

Or les administrations américaines s’y étaient toujours refusées. La position officielle de la diplomatie américaine restait invariablement de s’abstenir de soutenir, concernant Jérusalem, toute action risquant de porter préjudice au dit « processus de paix ». Le futur statut de la ville fut ainsi, avec la question des réfugiés palestiniens, celle qui avait le plus fait obstacle à l’obtention d’un accord, en juillet 2000, lors des négociations à Camp David entre Ehud Barak et Yasser Arafat, avec le président Bill Clinton pour entremetteur. Sur Jérusalem, en particulier, les responsables israéliens avaient alors déjà émis la même idée que celle avancée aujourd’hui : transformer le quartier d’Abou Dis, limitrophe de Jérusalem, en « capitale » palestinienne. Un peu comme si un occupant étranger avait proposé aux Français de faire de Créteil leur capitale. Le refus israélien de laisser aux Palestiniens la souveraineté sur l’esplanade des Mosquées fut l’un des éléments clé de l’échec de la négociation. Par la suite, deux pourparlers informels, à Taba (janvier 2001) puis ceux ayant abouti à l’accord de Genève (décembre 2003), progressèrent sur la question, en particulier la seconde négociation qui aboutit à un accord de partage de souveraineté sur une ville devenue « capitale des deux États ». À Israël les zones habitées par des juifs, à la future Palestine celles peuplées d’Arabes (un accord détaillé intervint aussi concernant l’esplanade des Mosquées-mont du Temple). Cependant ces accords n’ont jamais reçu d’aval officiel.

Ainsi, en reconnaissant Jérusalem comme la capitale d’Israël — qui plus est, sans faire aucune référence à la future capitale palestinienne —, Donald Trump ne rompt pas seulement avec une politique étrangère américaine intangible depuis des décennies. Il tourne aussi le dos au droit international, puisqu’il sort du cadre adopté dans plusieurs résolutions du Conseil de sécurité. Personne ne s’en étonnera. Depuis le retrait des États-Unis de la COP21 et le rejet de facto de l’accord nucléaire signé avec Téhéran (et inscrit dans deux résolutions onusiennes), on sait le peu de cas que Trump fait du multilatéralisme en diplomatie.

Télé-évangélisme et « UN bashing »

Trump est une personnalité binaire qui ne connait que la « stratégie » de l’imposition brutale de la force. Non pas qu’il ne sache pas reculer si nécessaire — et il l’a plus souvent fait qu’on ne le croit dans sa vie d’homme d’affaires. Mais sa propension première consiste toujours à vouloir imposer à l’ennemi, au concurrent ou même à son allié un rapport de force. Par ailleurs, dans sa gestion de la vie publique comme en politique étrangère, il est prioritairement motivé par l’idée de répondre aux attentes de sa base électorale. De ce point de vue, tourner le dos au droit international est presque un impératif ! Son cœur de cible est en effet composé pour beaucoup d’évangélistes et de nationalistes américains, c’est-à-dire d’une population pour qui l’UN bashing (le dénigrement systématique de l’ONU) est un sport de combat et le multilatéralisme un insupportable obstacle à la souveraineté des États-Unis. En deux mots, son électorat « dur » est le plus sensible au slogan « America first ». Après la COP21 et l’Iran, Trump confirme aujourd’hui ses engagements électoraux sur l’enjeu israélo-palestinien, et sa base ne peut que s’en réjouir. Quant à sa scène politique interne, Trump a peu à craindre : le Sénat et la Chambre des représentants sont clairement favorables à son geste au sujet de Jérusalem.

Mercredi, avant son allocution, Trump a proposé au président de l’Autorité palestinienne de venir le rencontrer à Washington. Celui-ci lui a rétorqué qu’il n’avait « pas le temps ». Dès les premières rumeurs, le roi Abdallah de Jordanie et de très nombreux dirigeants arabes ont mis en garde la Maison Blanche sur les risques de déflagration régionale qu’elle prendrait en officialisant sa reconnaissance de Jérusalem comme capitale de l’État juif hors de tout accord politique préalable avec les Palestiniens. Le Hamas palestinien, jamais à court de menaces creuses, a annoncé en ce cas une « nouvelle intifada ». Ahmed Abou-Gheid, secrétaire général de la Ligue arabe, une organisation quasi moribonde depuis la guerre en Syrie, a estimé que la décision américaine unilatérale allait « alimenter l’extrémisme et le recours à la violence » dans le monde arabe. Des chancelleries européennes ont fait savoir à Washington combien elle serait grosse de dangers. Même le roi Salman d’Arabie saoudite, malgré le peu de cas qu’il fait du sort des Palestiniens, a jugé utile de faire savoir qu’il avait indiqué au président Trump que sa décision ne pouvait qu’ « enflammer les sentiments des musulmans ». L’Union européenne a aussi fait part de ses inquiétudes et le président Emmanuel Macron a téléphoné à son homologue américain pour exprimer ses réserves. Aux États-Unis, John Brennan, l’ex-patron de la CIA sous Obama, avait jugé par anticipation « irréfléchie » cette déclaration de Trump qui « rendra tout le Moyen-Orient plus instable ».

Mais le président américain n’a pas renoncé. C’est que l’administration Trump peut légitimement juger que jamais le moment n’a paru aussi favorable à un changement d’attitude radical au Proche-Orient. Car jamais depuis les années 1950 Israël n’y est apparu aussi puissant, bénéficiant d’une latitude d’action et d’une impunité chaque fois plus sidérante ; et jamais les Palestiniens n’ont semblé aussi affaiblis. Depuis l’échec de la seconde intifada (2001-2006), les Palestiniens emmurés sont plus que jamais soumis au bon vouloir de l’occupant israélien. Celui-ci multipliant les colonies et les obstructions quotidiennes à leur possibilité d’une vie normale, ils sont dans l’incapacité absolue d’imposer un changement de cap à Israël. De plus, entre l’affrontement géostratégique de Riyad avec Téhéran, la guerre en Syrie, l’émergence du djihadisme radical, l’augmentation des conflits armés et des situations de chaos alentour, jamais la question palestinienne n’a autant été minorée qu’aujourd’hui dans l’espace arabe. L’attitude de MBS le démontre jusqu’à la caricature. Jamais, enfin, Israël n’a entretenu avec des puissances arabes de premier plan comme l’Arabie saoudite, les Émirats du Golfe et l’Égypte, des relations de proximité et d’entente aussi visibles et fondées sur des intérêts conjoncturels convergents.

Peut-être Trump et le prince Mohamed Ben Salman trouveront-ils un Palestinien disposé à accepter une paix aux conditions décrites par les rumeurs récemment diffusées. Le nom qui revient souvent est celui de Mohamed Dahlan, un proche des dirigeants émiratis dont les liens avec la CIA du temps où il était l’homme fort du Fatah à Gaza étaient de notoriété publique. Peut-être cet homme, ou un autre, sera-t-il disposé à régner sur un État croupion aux membres épars où il pourra se déplacer d’un checkpoint israélien à un autre et qu’il appellera Palestine — et à signer une « paix » avec Israël à ces conditions. Néanmoins la tragédie du conflit israélo-palestinien ne saurait qu’en être renforcée à plus long terme. Car le « plan Trump » équivaut à une capitulation palestinienne, au renoncement d’un peuple à son histoire sans autre compensation que quelques sous.

On comprend que Trump le businessman pense qu’il est possible d’« acheter » des dirigeants palestiniens pour qu’ils soumettent leur peuple à ses desiderata. À ceux qui croient réaliste une telle perspective, on rappellera que les Israéliens, durant les vingt premières années d’occupation après la guerre de juin 1967, cherchèrent constamment en Cisjordanie et à Gaza parmi les notabilités locales ou les responsables religieux, des Palestiniens disposés à jouer le rôle de relais soumis et dociles. Ils en trouvèrent quelques-uns, jusqu’à ce qu’en 1987 éclate la première intifada, qui les amena à renoncer à cette chimère et à reconnaître l’OLP comme seul interlocuteur possible.

On comprend aussi que Trump, s’appuyant sur ses deux piliers que sont Israël et l’Arabie saoudite, entend déployer un front uni entre sunnites et Israéliens face au « péril » iranien qu’il a lui-même contribué à mettre en selle en le diabolisant plutôt qu’en acceptant de négocier avec lui. Pour autant, jusqu’ici, les opérations engagées par l’allié saoudien auraient dû le faire réfléchir. Car le « petit prince » MBS va de déboire en échec : dans sa guerre au Yémen, dans son conflit avec le Qatar comme, récemment encore, dans son intervention calamiteuse au Liban contre le Hezbollah (avec l’affaire Hariri), qui n’a fait que renforcer le poids de l’« ennemi » chiite. Qui sait quel résultat — tout à fait contraire aux espoirs du jeune prince — une reconnaissance de Jérusalem comme capitale d’Israël aurait à terme sur l’espace musulman, y compris jusqu’à l’intérieur de son propre royaume, bien plus fragile qu’on ne l’imagine ?

2Lire Scott Anderson et Yishai Schwartz, « How to Move the US Embassy to Jerusalem », Foreign Policy, un résumé de l’évolution de la position américaine.