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Les réfugiés syriens, facteur de déstabilisation régionale

Turquie, Jordanie, Liban

Malgré la perspective d’une nouvelle réunion internationale sur la Syrie prévue le 22 janvier 2014, les chances d’un règlement politique de la crise qui secoue le pays depuis deux ans et demi apparaissent extrêmement minces. Les exigences de l’opposition — elle-même profondément divisée — et du régime de Bachar Al-Assad semblent inconciliables. Outre la résolution du conflit lui-même, c’est pourtant bel et bien une issue politique qui s’avère indispensable à l’endiguement d’une crise humanitaire dont l’ampleur dépasse de plus en plus les capacités budgétaires des organisations internationales.

À la fin de l’année 2012, le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) recensait « seulement » un demi-million de réfugiés syriens1. Il en dénombre désormais près de 2,3 millions et en prévoit plus de trois d’ici à la fin de l’année, soit une multiplication par six sur un an. Au total, si l’on inclut les déplacés internes, c’est en fait près de neuf millions de Syriens qui ont été contraints d’abandonner leurs foyers. Nul doute que le déracinement de la société syrienne a connu un déchaînement bien trop fulgurant pour être adéquatement prise en charge par les États hôtes comme par la communauté internationale.

Lors des premières vagues de l’hiver 2011-2012, les Syriens exilés avaient pourtant été reçus à bras ouverts en Jordanie, au Liban, et au Kurdistan irakien en vertu d’une solidarité familiale, confessionnelle ou ethnique. Quant à la Turquie, les autorités s’étaient résolues très tôt à construire plusieurs camps le long de la frontière syrienne afin d’accueillir les réfugiés dans des conditions décentes2. Mais l’afflux grandissant de ces « invités » a peu à peu mis à mal cette hospitalité exemplaire.

« Invités », c’est ainsi que les Syriens sont considérés dans chacun des pays frontaliers de la Syrie (à l’exception d’Israël). Les prétendues bonnes intentions que suggère une telle appellation ne leur procurent pas pour autant de protection juridique. Aucun des quatre principaux pays d’accueil (le Liban, la Jordanie, l’Irak et la Turquie) n’est en effet tenu de respecter la convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés. Les trois premiers n’en sont pas signataires, tandis que la Turquie, elle, a émis une réserve essentielle lors de son adhésion en 1962, conditionnant son application aux « personnes qui sont devenues des réfugiés suite à des événements survenus en Europe ». À ce vide juridique s’ajoute le fardeau quasi insoutenable pour le tissu social de la plupart des États hôtes.

Vers l’aide au développement des communautés locales

Parmi les acteurs humanitaires, nul ne s’attendait à un tel déracinement de la société syrienne. Il faut dire qu’au cours de l’année 2012, nombreux étaient ceux qui prédisaient la chute imminente de Bachar Al-Assad. Il aura donc fallu attendre que le conflit entre dans sa troisième année pour qu’une assistance de longue durée soit envisagée par la communauté internationale. Signe de l’enlisement mortifère du soulèvement syrien, une réunion regroupant les responsables régionaux d’une vingtaine d’agences onusiennes s’est tenue à Amman, du 2 au 4 novembre, afin d’esquisser les nouveaux accents de l’aide humanitaire à pourvoir dans les pays d’accueil. Il y a été convenu qu’« une réponse collective de développement fondée sur la résilience sera apportée à la crise syrienne en vue de compléter les efforts humanitaires en cours consistant à fournir une aide vitale »3. Autrement dit, tout en continuant de mettre à la disposition des réfugiés une assistance d’urgence, une importance croissante devrait être accordée à l’aide au développement des communautés locales où 80 % des réfugiés syriens sont aujourd’hui installés.

Le glissement progressif vers une installation durable des Syriens dans les pays frontaliers a en fait été perceptible dès le début de l’année 2013. C’est à cette période en effet que s’établissent des plans de relèvement visant à autonomiser les réfugiés syriens aussi bien qu’à venir en aide aux populations locales, touchées de plein fouet par ce nouvel apport démographique. La réunion d’Amman entérine par conséquent l’action entreprise depuis plusieurs mois par les différentes organisations humanitaires, onusiennes ou non.

Il est effectivement devenu improbable que, en cas de cessation des hostilités ou même de chute du régime, les réfugiés se décident aussitôt à revenir en masse dans leurs foyers. La dévastation est trop grande, l’anomie omniprésente. Surtout qu’aucun progrès significatif n’a été enregistré concernant un accès sans entrave de l’aide humanitaire en Syrie, lequel serait susceptible d’enrayer, en partie au moins, la perte de son capital humain. Un paradoxe déconcertant lorsqu’on sait que les inspecteurs de l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC) sont en mesure de se rendre dans certaines des provinces les plus sensibles. Pourtant, si la communauté internationale paraît davantage préoccupée par la menace que représentent les armes chimiques syriennes pour la stabilité régionale, la dégradation des conditions de vie des réfugiés comme des communautés parmi lesquelles ils résident constitue tout autant un facteur de tensions supplémentaires.

Les réfugiés, un facteur de déséquilibre

Depuis l’été 2012, l’afflux massif de réfugiés met à mal les capacités d’absorption des sociétés d’accueil qui, à l’exception de la Turquie étaient déjà en proie à un contexte socio-économique dégradé. Et malgré les nouveaux objectifs affichés par les acteurs humanitaires, de nombreuses organisations internationales se voient contraintes de prioriser leurs programmes de secours au grand dam des communautés locales, faute de ressources suffisantes. Souvent considérés comme responsables des difficultés structurelles des États qui les abritent, les Syriens font donc désormais l’objet d’un ressentiment croissant de la part de ces dernières. Un ressentiment alimenté, de surcroît, par l’éviction des nationaux sur le marché du travail et de l’immobilier. Les gouvernements jordanien et libanais, eux-mêmes, mettent parfois à profit cette animosité pour justifier leur propre impéritie. Car outre les tensions sociales qu’ils génèrent chez leurs hôtes, les réfugiés s’imposent comme un enjeu politique en soi pour ces deux pays dont la fragile stabilité se retrouve mise à l’épreuve.

À l’automne 2012, sous l’effet conjugué des révolutions arabes et du fardeau des exilés syriens pour l’économie jordanienne, les manifestations qui éclatent dans les grandes villes du royaume hachémite se font de plus en plus virulentes à l’encontre du roi lui-même et son entourage, accusé de corruption et d’affairisme4. Excédée par la dégradation de ses conditions de vie, la foule pointe du doigt les réseaux clientélistes qu’entretient la dynastie hachémite avec les tribus transjordaniennes. Pourtant les différents scénarios post-révolutionnaires de la région semblent avoir découragé cette dynamique au fil de l’année 2013 : Abdallah II incarne encore l’ultime garant de la stabilité d’un royaume.

En dépit de ces signaux rassurants, le monarque jordanien sait son assise précaire et répète à qui veut l’entendre que si son pays n’obtient pas une assistance suffisante, il prendra les « mesures nécessaires afin de protéger les intérêts de son peuple »5. Les autorités n’ont toutefois pas attendu des gestes de la communauté internationale pour décider, dès le mois de mai, de réduire drastiquement le flot de réfugiés franchissant la frontière jordanienne6. De fait, cette décision s’inscrit dans un projet plus vaste de reprise en main sécuritaire de la présence syrienne dont le camp de Za’atari s’avère la pierre angulaire7. Il s’agit ainsi de contrôler davantage les allées et venues dans le camp, où sont systématiquement dirigés la majorité des Syriens dépourvus d’un garant (kafîl) jordanien8. Pour l’heure, la royauté peut au moins se féliciter que les tensions entre Jordaniens et Syriens n’aient pas dégénéré en violence armée.

Dans le pays du Cèdre, les réfugiés représentent près d’un tiers de la population d’avant-crise. Cependant, les autorités libanaises persistent dans leur refus de mettre sur pied des camps de réfugiés ou des centres de transit – expression plus politiquement correcte mais dont la différence avec les premiers s’avère en fait très cosmétique. Échaudées par le précédent palestinien, elles tiennent à éviter à tout prix que l’exil syrien ne s’éternise et entretiennent donc une vive méfiance à l’égard de toute initiative susceptible de faciliter leur implantation durable. Outre la crainte d’une déstabilisation, à terme, de l’équilibre confessionnel du pays, le gouvernement tremble à l’idée que l’afflux de réfugiés, majoritairement sunnites, ne mette à mal sa politique de « dissociation »9 — pourtant déjà battue en brèche par la participation du Hezbollah à la répression orchestrée par le régime baasiste.

Sous le couvert de cette neutralité illusoire, Beyrouth se garde donc bien de prendre véritablement en charge ses « invités ». Considérés comme une force nouvelle dans le jeu politique libanais, ces derniers sont renvoyés, dès leur arrivée, au seul horizon d’appartenance prévalant au Liban : la communauté. Ils n’ont alors bien souvent d’autre choix que de rechercher le soutien de leurs coreligionnaires. À l’épreuve de ses propres divisions, le gouvernement participe en fait involontairement à la polarisation confessionnelle de l’échiquier libanais autour de la crise syrienne. Une polarisation qui sévit d’ailleurs actuellement à Tripoli et dans la Bekaa où des accrochages ont lieu régulièrement entre pro et anti-Assad, mais également à travers les nombreux allers-retours transfrontaliers de Syriens et de Libanais qui prennent part à la guerre faisant rage dans le pays voisin. S’il n’y a donc pas de violence institutionnalisée par les différents partis politiques, les réfugiés accroissent indéniablement les risques d’importation du conflit syrien sur le sol libanais.

Ferments majeurs de divisions au sein des pays d’accueil — comme les Palestiniens avant eux —, les réfugiés syriens ne sont jamais envisagés sous le seul angle humanitaire mais se voient plutôt perçus comme un nouvel acteur dans le fragile équilibre des forces en présence. Sans aucune solution politique en vue, ils pourraient bien servir à Bachar Al-Assad comme un nouvel instrument de chantage à la stabilité régionale. Comme son père avant lui, sa stratégie de légitimation a bien souvent reposé sur sa capacité de nuisance et sur son habileté à se rendre indispensable dans la résolution des crises qu’il a lui-même contribué à échafauder ; à être, en somme, « le problème et la solution ».

2À la mi-juin 2011, Ankara avait déjà mis sur pied trois camps de réfugiés.

3«  Réponse Régionale à la crise des Réfugiés en Syrie  », portail Interagence de partage de l’information, UNHCR, 7-13 novembre 2013.

4Suleiman Al-Khalidi, «  Jordan protesters call for “downfall of the regime”  », Reuters, 16 novembre 2012.

7Depuis la fin du mois de mai 2013, le HCR, en partenariat avec le gouvernement jordanien, a entamé une restructuration du camp calquée sur l’administration d’une véritable ville. Ce plan d’envergure comprend notamment le sectionnement de Za’atari en douze districts ainsi qu’une présence renforcée des forces de sécurité jordaniennes.

8Mis en place par le ministère de l’Intérieur jordanien, le système de la kafâla interdit à tout Syrien ne disposant pas d’un sponsor jordanien de se greffer au tissu social du pays. Les réfugiés dépourvus d’un tel parrainage mais autorisés à franchir la frontière sont actuellement majoritairement redirigés vers le camp de Za’atari.

9Issue de la Déclaration de Baabda adoptée le 11 juin 2012 par les différents partis libanais, la politique de «  dissociation  » est censée garantir la neutralité et la non-ingérence du Liban vis-à-vis de la guerre qui fait rage en Syrie.