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Les vicissitudes de l’état de siège de l’Iran (I)

Requiem pour un embargo ?

Réunis à Vienne, l’Iran et les 5+1 (États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie, Chine, Allemagne) se sont engagés dans le dernier cycle de négociations sur la question nucléaire. L’un des principaux points en débat est celui des sanctions. Nous examinerons dans ce premier texte l’écheveau de mesures prises contre l’Iran et étudierons demain dans quelles conditions ces sanctions pourraient être levées.

Dans un contexte régional extrêmement tendu, les négociations en cours sur le dossier nucléaire iranien offrent une lueur d’espoir vers un retour à un équilibre régional ou à tout le moins, vers une stabilisation des dynamiques régionales de conflit. On observe avec intérêt la mutation difficile d’une situation de conflit larvé en une normalisation progressive des relations diplomatiques, dont le premier fruit est l’accord intérimaire de novembre 2013 intitulé le Joint Plan of Action (JPA). En contrepartie du gel d’une partie de ses activités nucléaires, l’Iran et sa Banque centrale sont autorisés à rapatrier mensuellement 700 millions de dollars de recettes pétrolières, entre autres mesures parcellaires.

Naturellement, la levée des sanctions économiques qu’impliquerait forcément un accord définitif entre le groupe « 5+1 » (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU : États-Unis, France, Grande-Bretagne, Russie et Chine, plus l’Allemagne) et l’Iran ne peut qu’apporter une bouffée d’oxygène à l’économie iranienne. Sur le papier, elle comporte de belles promesses : la profondeur et la taille de son marché intérieur, l’importance des ressources pétro-gazières et des investissements futurs à prévoir1, l’existence d’un tissu industriel local, la présence d’une main d’œuvre nombreuse, qualifiée et jeune, la situation géographique stratégique du pays, le rapatriement contrôlé des actifs financiers immobilisés dans les banques étrangères évalués à environ 120 milliards de dollars... Mais ce simple constat de bon sens doit être modulé par les considérations suivantes.

Une architecture complexe

Ce qui était d’abord un panier de sanctions dites intelligentes (smart sanctions) s’est progressivement aggloméré pour devenir un régime draconien de mesures imbriquées. Le régime des sanctions visant l’Iran résulte d’un processus de stratification qui s’est accéléré avec le transfert du dossier nucléaire iranien au Conseil de sécurité en février 2006. Initialement, les sanctions ont une origine américaine avec le décret présidentiel Executive order n°12170 du 14 novembre 1979. Elles ne sont d’ailleurs pas liées au contentieux existant entre le groupe « 5+1 » et l’Iran sur son programme nucléaire, mais au rôle supposé de l’Iran dans le terrorisme.

Désormais, l’embargo visant l’Iran est généré par trois sources : les États-Unis, l’Union européenne et enfin l’ONU. Combinés, elles appliquent la panoplie la plus élargie des restrictions commerciales disponibles. Il s’agit de restrictions sur l’investissement pétrolier étendu à tout investissement direct, du refus de garanties de crédit à l’export, des sanctions nominatives visant des sociétés et des personnes, de la restriction d’accès au système bancaire international (notamment le refus des lettres de crédit, de la déconnexion du système Swift de paiement international), de l’interdiction du commerce de métaux précieux, du gel d’actifs, de l’interdiction de vente de pétrole brut, de produits pétrochimiques, de restrictions sur l’assurance du transport pétrolier par tanker ou méthaniers, de sanctions à l’encontre de l’Iranian Shipping Company, de l’interdiction de se procurer des équipements pétroliers et pièces de rechange, etc.

On distingue quatre strates de sanctions imbriquées : les sanctions unilatérales imposées par les États-Unis et leurs alliés ; puis leur application extraterritoriale au niveau des acteurs économiques ; d’autre part les sanctions exercées par l’Union européenne ; enfin, les sanctions internationales décidées dans le cadre de l’ONU.

En termes de gravité et chronologiquement, elles font figure de précurseur dans l’architecture générale du régime de sanctions. Institutionnellement, ces restrictions économiques américaines ont une origine présidentielle – sous forme de décret présidentiel (executive order) – ou parlementaire – sous la forme d’un acte législatif du Congrès américain (Congressional act). On recense dix-sept décrets présidentiels. Le premier a été émis par le président démocrate Jimmy Carter le 14 novembre 1979. Le dernier décret présidentiel n°13645 date du 3 juin 2013. Du côté du Congrès américain, on recense dix actes législatifs imposant ou renforçant des sanctions envers l’Iran à différents titres, le paquet de sanctions le plus connu étant l’Iran Sanctions Act (ISA) de 1996.

Application extraterritoriale

L’application extraterritoriale des sanctions américaines a donné lieu à des discussions diplomatiques intenses pour déterminer dans quelle mesure ces pratiques sont contraires à la coutume diplomatique (le jus cogens) et surtout, portent atteinte à la souveraineté des États. Pour les États-Unis, cette politique découle de la nécessité d’une efficacité accrue des sanctions car, selon le professeur français de relations internationales Marcel Merle aujourd’hui disparu, « pour restituer ses vertus à la technique du cordon sanitaire, il faudrait (…) envisager un système de sanction à double étage, destiné à pénaliser les complices du coupable… »2. Pour illustrer cette strate, il suffit de citer, à titre d’exemple, la condamnation en 2015 de la banque française BNP-Paribas à débourser une amende record de 8,9 milliards de dollars en dépit de l’intervention personnelle du président François Hollande en juin 2014. Dans ce cas précis, le Département de la justice américain appuie cette logique de sanction sur le fondement du « financement du terrorisme », une accusation que Stuart Levey, chef du Trésor américain, avait proférée en août 2006 en qualifiant l’Iran de « Banque centrale du terrorisme ». Cet activisme officiel et officieux suffit à convaincre les banques européennes d’éviter toute transaction impliquant l’Iran, directe ou indirecte, même en l’absence de fondement juridique international, c’est-à-dire de résolution onusienne. Les banques françaises refusent logiquement d’accompagner les entreprises sur le marché iranien aujourd’hui. Aussi le rapport d’information du Sénat français de juin 2014 apparente-t-il le comportement américain à un « kidnapping économique »3.

Les positions européennes et onusiennes

Jusque 2012, les sanctions européennes à l’égard de l’Iran suivent les évolutions du traitement du dossier iranien par le Conseil de sécurité de l’ONU. Il y a donc une cohérence entre les décisions du Conseil de sécurité de l’ONU où siègent deux membres permanents européens (France, Royaume-Uni) et celles du Conseil européen, organe institutionnellement compétent en matière de politique étrangère européenne. Mais sous la pression américaine, la décision unilatérale du Conseil européen du 17 mars 2012 d’exclure et de déconnecter les banques iraniennes, dont la Banque Centrale, du système de paiement électronique Swift constitue une rupture et un fait sans précédent historique par sa gravité. Après 2012, la prise d’autres sanctions européennes unilatérales sévères, notamment sur le commerce de pétrole brut iranien, démontre un durcissement de la position européenne sur ce dossier.

Les décisions onusiennes sont les sanctions les plus efficaces car elles engagent l’ensemble de la communauté internationale. On citera les résolutions n° 1696 du 31 juillet 2006 au titre de l’article 40 du chapitre 7 de la Charte, exigeant l’arrêt du programme iranien d’enrichissement d’uranium, puis les résolutions décidant des sanctions n°1737 du 23 décembre 2006, au titre cette fois de l’article 41 du chapitre 7 de la Charte, n°1747 de mars 2007, n° 1803 de mars 2008, n° 1835 de septembre 2008, n° 1929 de juin 2010, n° 2049 du 7 juin 20124. Ces résolutions prévoient le gel d’actifs iraniens, la fermeture des succursales bancaires à l’étranger, l’interdiction d’exporter du matériel nucléaire ou militaire vers l’Iran, l’interdiction d’investir dans le secteur pétro-gazier et pétrochimique, l’interdiction de tout commerce avec le corps des Gardiens de la révolution, des restrictions sur les transactions bancaires et l’assurance ainsi que sur les voyages d’officiels iraniens à l’étranger.

Il ne fait aucun doute que ce boycott économique a impacté négativement l’économie iranienne et sa croissance. Depuis la résolution 1929 du Conseil de sécurité de juin 2010 et les mesures qui ont suivi en 2012, les restrictions posées aux transactions financières internationales de l’Iran et l’interdiction du commerce de pétrole brut ont été particulièrement brutales. Les exportations de brut iranien ont diminué de presque moitié, à 1,2 million de barils contre 2,2 millions avant les sanctions de 2013. Compte tenu de la baisse des réserves en devises et du risque présenté par le marché iranien, le rial s’est déprécié, ce qui a alimenté une dynamique inflationniste via les importations de produits étrangers. L’appareil productif iranien est sous-utilisé. Les exportations pétrolières et non pétrolières ont chuté. Les revenus de l’État ont considérablement baissé, ce qui obère fortement les finances publiques et fragilise l’équilibre budgétaire. Le taux de chômage atteint des sommets historiques.

Pourtant, en dépit de ces tendances délétères, rien ne prouve que l’économie iranienne ait atteint un seuil de rupture. Il faut pour cela comprendre les points suivants.

Résilience de Téhéran

L’économie iranienne avait déjà prouvé sa capacité de résilience tout au long de la guerre Irak-Iran (1980-1988). Cela a encouragé des stratégies d’autarcie et de désenclavement consistant à trouver les failles du régime de sanctions. Il s’agit prioritairement de réduire la dépendance de l’économie aux importations. Mais cela reste difficile, surtout en matière de biens à très haute valeur ajoutée, de biens à fort contenu technologique ainsi que pour les produits de grande consommation. L’autosuffisance alimentaire est demeurée un vœu pieu puisque l’Iran reste un gros importateur de céréales et de viandes bovine et ovine. Les restrictions posées au commerce des produits pétroliers constituent un défi de taille pour le gouvernement car l’industrie pétrolière, souffrant d’un déficit de capacité de raffinage, est importatrice nette de carburants dans un marché qui représente une consommation d’environ 70 millions de litres d’essence par jour. La diversion d’usines pétrochimiques en outils de raffinage a permis de pallier imparfaitement à ce besoin malgré des coûts sanitaires très élevés pour la population.

Pour les biens d’importation incontournables, les expédients déployés par Téhéran et les marchands iraniens consistent donc à exploiter la profondeur de la pénétration commerciale dans le pays de ses partenaires commerciaux à l’international (Chine, Corée du Sud, Russie, Turquie, Irak, etc.). Il s’agit d’utiliser des sociétés « navettes » ou sociétés « écrans » de droit non iranien dans des États voisins pour effectuer les transactions autrement prohibées. Au niveau des autorités, les transactions de troc permettent d’échanger des biens de gré à gré selon les besoins. La Banque centrale iranienne a ainsi conclu des accords bilatéraux avec ses homologues étrangères, prévoyant la création de compte de dépôt en or ou en devise locale afin d’adosser directement les transactions des sociétés des deux pays sur les actifs de ce compte près la Banque centrale. Une autre astuce, appelée « transaction U-turn », consiste à utiliser les services de banques tierces afin d’éviter l’implication juridique d’entités iraniennes dans ces transactions.

Toutefois, ces dispositions rencontrent des obstacles importants. En effet, éviter le dollar comme monnaie d’échange internationale n’est pas toujours aisé. De plus, ces mécanismes complexes entraînent des coûts supplémentaires, sous forme de commissions, et permettent opportunément à certains partenaires commerciaux de pratiquer des tarifs majorés de 10 % à 40 % vis-à-vis du prix du marché. De plus, la rigueur accrue des autorités des pays voisins, comme les Émirats arabes unis, pour contrer ces mécanismes de règlement, ainsi que l’interdiction faite à l’Iran de commercer de l’or et de vendre du pétrole brut ont rendu ces schémas moins opérationnels.

1Le ministère iranien du pétrole parle de 200 milliards de dollars d’investissement sur les six ans à venir (2015-2021). Voir http://www.shana.ir/en/home.

2Marcel Merle in Pierre Michel Eisenmann, Les sanctions contre la Rhodésie, Paris, éditions Pédone, 1972 ; p. 1, préface.

4NDLR. Voir « The Iran Primer, United States Institute of Peace.