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Les vicissitudes de l’état de siège de l’Iran (II)

Peut-on desserrer l’étau des sanctions ?

Nous avons examiné dans la première partie de cet article l’écheveau de sanctions qui enserrent l’Iran depuis plusieurs années. Le texte qui suit examine les politiques que l’Iran pourrait opposer au maintien des sanctions et les conditions dans lesquelles celles-ci pourraient être levées.

Aux yeux de certains décideurs iraniens, la levée des sanctions –- qu’elle soit immédiate ou progressive -– ne représente qu’une prime de croissance d’environ 5 % du Produit intérieur brut (PIB) annuel. Aussi une alternative à un accord consistant à élargir les failles dans le régime de sanctions et à développer des expédients durables n’est-elle pas exclue. Cela est encore plus vrai depuis que l’accord-cadre préliminaire de Lausanne conclu le 2 avril 2015 laisse présager un délitement de la cohésion internationale autour du régime de sanctions imposé à l’Iran. Pareille intransigeance découle d’un raisonnement qui repose sur la logique suivante : au lieu d’escompter sur les retombées positives d’une réintégration dans une dynamique commerciale internationale relativement déprimée, l’effort de réforme économique devrait d’abord se focaliser en interne sur les problèmes structurels qui contribuent à leurs yeux pour l’essentiel des difficultés économiques du pays : l’insuffisance en infrastructures, le chômage, l’inflation, l’imperfection du cadre juridique et administratif de l’activité économique, la médiocre compétitivité industrielle, la politique fiscale déficiente. Le débat consiste alors à savoir s’il est plus facile de procéder à ces réformes dans une économie internationalement intégrée ou au contraire, plutôt fermée.

Deuxièmement, certains secteurs économiques — pétrole, automobile ou finances — ont été plus durement touchés que d’autres. Pour les secteurs industriels à forte intensité capitalistique comme le pétrole et le gaz, les effets sur le niveau de production du désinvestissement dans l’appareil productif se feront sentir à long-terme même en envisageant un retour complet à la normale dès la finalisation de l’accord cet été.

Troisièmement, les conséquences délétères plus globales à long terme d’un régime de sanctions exceptionnellement sévère et élargi apparaissent de moins en moins soutenables aux chancelleries. Assurément, outre que cela représente le sacrifice de l’un des marchés de consommation qui comptent potentiellement parmi les plus dynamiques d’Asie, le quasi-blocus imposé à l’Iran inhibe plus largement le développement économique d’une région qui en a cruellement besoin. Car le déblocage du marché iranien est la clé d’importantes dynamiques énergétiques régionale en termes de tracés d’oléoducs entre plusieurs marchés stratégiques (détroit d’Ormuz, mer Caspienne, Caucase, Pakistan, Inde, Turquie…), de swaps énergétiques et d’approvisionnement gazier, notamment pour le marché ouest-européen en quête d’alternative au gaz naturel russe. De plus, plusieurs économies voisines désirent s’appuyer sur le potentiel commercial iranien et sur sa position géographique centrale pour désenclaver leur économie ou stimuler leurs exportations : c’est le cas de la Turquie, de l’Irak, de l’Afghanistan, de l’Arménie, des pays d’Asie centrale ou du hub commercial de Dubaï (Émirats arabes unis).

Par conséquent, le confinement économique de l’Iran, en tant que volet économique d’une politique plus générale d’endiguement, porte en soi les limites d’une mécanique contre-productive. C’est d’ailleurs un point reconnu par le stratégiste américain Zbigniew Brzezinski dans son ouvrage Le Grand Echiquier : l’Amérique et le Reste du Monde (1997), dont les opinions ne trouvent pas que des oreilles sourdes dans l’administration de Barack Obama. Par la force de faits têtus, cet embargo était d’entrée de jeu destiné à disparaitre. Son chant du cygne vient donc se confondre avec son requiem.

Mais en dépit des espoirs qu’il a suscités, cet accord naissant est loin d’assurer la fin de toutes les sanctions. Car l’embargo sur l’Iran dispose de ressorts de survie nombreux.

Quel calendrier ?

Premièrement, la levée des sanctions, qui devrait intervenir soit immédiatement, soit entre 4 et 12 mois suivant l’accord, semble être conditionnée par un mécanisme de validation par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) de la conformité de l’évolution du programme nucléaire aux clauses de l’accord pour une durée de plusieurs années selon les cas. Du point de vue iranien, la levée devrait être complète et immédiate alors que du côté occidental, elle serait vraisemblablement de nature progressive et prendrait du temps à mettre en œuvre. L’insistance des pays de l’Union européenne et des Etats-Unis pour mettre en place un système de « retour automatique des sanctions » (snapback), sans avoir à voter au Conseil de sécurité de l’ONU en cas de manquement de l’Iran à ses engagements au titre de l’accord dénote une réticence par trop pointilleuse de leur part, alors que la Chine et la Russie y sont opposées.

Le contentieux des pays occidentaux — en particulier les États-Unis — avec l’Iran dépasse le cadre restreint du dossier nucléaire. Aussi les motifs invoqués pour justifier les sanctions unilatérales couvrent-ils un éventail très large : soutien au terrorisme, non-respect des droits humains, blanchiment d’argent… Il y a fort à parier que le passif restant du contentieux déborde sur la volonté affichée de lever l’embargo quelle que soit l’issue des négociations en cours. Certes, l’atteinte d’un accord définitif sur le nucléaire début juillet 2015 peut bel et bien se solder par la levée des sanctions onusiennes, c’est-à-dire la révocation des sept résolutions adoptées entre 2006 et 2012 (n ° 1696, 1737, 1747, 1803, 1835, 1929 et 2049). Parallèlement le dossier iranien serait renvoyé à l’AIEA ce qui correspond à la fin de la saisine du Conseil de Sécurité au titre du chapitre VII de la Charte des Nations unies. Ces dernières constituent d’ailleurs le cœur du mécanisme d’isolement économique de Téhéran. La phase conflictuelle du développement du programme nucléaire iranien serait close et ne pourrait plus justifier aucune sanction. En revanche, nombre de sanctions unilatérales américaines et, dans une moindre mesure européennes, lui survivront.

Au niveau des sanctions européennes, la révocation de celles liées au dossier nucléaire paraît logiquement faisable dans la mesure où il s’agit essentiellement de décisions du Conseil européen, lequel est représenté lors des négociations par sa Haute représentante pour les affaires étrangères : Federica Mogherini. En revanche, les sanctions liées à la situation des droits humains, on l’a dit, ne sont pas concernées par les négociations.

L’exception américaine

Le cas des sanctions américaines est plus complexe. En effet, selon l’arrangement institutionnel américain, un assouplissement des sanctions passe soit par la présidence, soit par le Congrès. Le président américain peut, à sa discrétion, alléger les sanctions américaines visant l’Iran de trois façons sans passer par un vote du Congrès : son pouvoir de dérogation (waiver authority) permet de déroger temporairement — 120 à 180 jours — à des législations mais ce canal n’est pas à même de rétablir la confiance des acteurs économiques. C’est cet outil qui est utilisé dans le cadre du Joint Plan of Action de novembre 2013. De plus, en utilisant durablement ce pouvoir de contournement du pouvoir législatif, le président s’exposerait aux critiques du Congrès. Le second outil à sa disposition est son pouvoir d’autorisation (licensing authority) qui lui permet d’ignorer ponctuellement une prohibition de manière continue et non pas temporaire. Il peut être utilisé pour autoriser des transactions financières normalement interdites au titre de la réglementation fédérale sur les transactions et les sanctions avec l’Iran. Le troisième outil à la disposition du Président est la radiation de la liste établie par le Trésor américain (OFAC)1 des personnes ou entités bloquées (SDN)2.

Dans ces trois cas, l’architecture du régime américain de sanctions contre l’Iran reste intacte. Cela signifie que le successeur du président Barack Obama en qui accèdera à la Maison Blanche en janvier 2017 aura toute discrétion pour revenir sur cette décision.

Du côté du Congrès américain, on recense dix actes législatifs imposant ou renforçant des sanctions envers l’Iran à différents titre répondant aux acronymes suivants : IIANA, ISA 1996, INKSA, TSRA, INPPA, IFSA, CISADA, NDAA 2012, ITRSHRA, IFCA. Ces actes ont été votés pendant des périodes de cohérence institutionnelle (présidence et Congrès du même bord politique), de cohabitation simple (présidence et Congrès de bord opposé) ou de cohabitation combinée (président et l’une des deux chambres de même bord).

Cela signifie que l’approche américaine hostile vis-à-vis de l’Iran a été relativement consensuelle surtout depuis l’annonce de la politique de double endiguement en 1994 et le concept d’États-voyous adopté par l’administration de Georges W.Bush en 2002. L’hostilité à la normalisation avec l’Iran est donc un sentiment bipartisan partagé par la majorité actuelle des parlementaires américains, quelle que soit leur affiliation partisane. Déjà, des velléités de projet de vote de sanctions supplémentaires par le 114 e Congrès américain (2015-2017) sont apparues pendant les négociations en cours. Cette discordance avait donné le jour en mars 2015 à l’initiative sans précédent de 47 sénateurs républicains emmenés par le sénateur Tom Cotton3. Par un vote daté de début mai 2015, le Congrès s’est attribué le pouvoir de rejeter tout éventuel accord avec l’Iran. La proposition début juin 2015 d’amendement par deux sénateurs, le républicain Mark Kirk et le démocrate Robert Menendez, consistant à étendre de 10 ans (jusque 2026) la durée d’application du Iran sanctions Act de 1996 dans le cadre du vote quasi-certain du budget de la défense est une mesure démontrant l’état d’esprit antagonique du Congrès vis-à-vis des négociations en cours. Il est probable que ce consensus se brise sur la question de la levée des sanctions prévue par l’accord préliminaire obtenu par l’Iran en avril 2015. Mais détricoter la maille des sanctions américaines contre l’Iran pour aboutir à une levée définitive des sanctions imposées au titre d’actes législatifs exige un vote de révocation du Congrès américain. Or celui-ci est actuellement dirigé par une majorité républicaine allergique au principe des négociations avec l’Iran.

Rappelons de plus que l’interdiction faite aux entreprises américaines de commercer ou d’investir en Iran ne serait pas concernée par la levée pressentie des sanctions4. Une fois ces précisions admises, la portée d’un accord définitif pour l’économie iranienne doit être relativisée. Cela rend encore plus délicat, vis-à-vis de l’opinion publique iranienne, la justification des concessions importantes consenties par le gouvernement de Hassan Rohani. Le nationalisme iranien vivrait très mal une répétition de l’humiliation endurée par la comparaison avec deux traités conclus à l’époque Qadjar, ceux de Golestan (1813) et de Turkmanchaï (1828), auxquels se réfèrent parfois les réseaux sociaux comme une sorte de « Munich iranien ».

Aussi les médias iraniens sont-ils restés prudents une fois passée l’euphorie relative suscitée par l’annonce de l’accord de Lausanne. Et les critiques —notamment dans les rangs des parlementaires iraniens devant lesquels le négociateur-en-chef Abbas Araqchi est venu expliciter le 23 mai les tenants et aboutissants des négociations —, n’ont cessé de s’amplifier au fur et à mesure que l’ampleur des concessions se précise. Payer rubis sur ongle d’hypothétiques promesses serait-il de bonne politique ? Envisager la conclusion d’un accord dépourvu du seul avantage que les Iraniens espèrent en tirer, à savoir une amélioration rapide de la situation économique intérieure, est-il réaliste ? Alors même que l’unique bénéfice d’un accord nucléaire pour l’Iran consiste en un retour à la normale de l’activité économique, formuler des exigences propres à nourrir des hésitations sur le bien-fondé économique des arbitrages en cours pourraient bien en hypothéquer le dénouement. Aux yeux des Iraniens, tout accord prendrait alors des airs de victoire à la Pyrrhus. Or quelle cohérence y aurait-il d’affaiblir maintenant celui qui est appelé à devenir demain un partenaire économique ?

1Treasury Department’s Office of Foreign Assets Control.

2Specially Designated Nationals and Blocked Persons.

3Ce groupe de sénateurs avait pris la décision très commentée à Washington d’envoyer une lettre directement aux responsables iraniens en mars 2015, dont le Guide suprême, pour jeter le doute sur la capacité supposée de l’administration Obama à supprimer les sanctions.

4Il s’agit de l’opinion de Kenneth Katzman, spécialiste du Proche-Orient pour le Centre de recherche du Congrès américain (CRS).