ايران: ناتواني اروپا دربرابر تحريم هاي آمريکا

خروج آمريکا از «توافق جامع اقدام مشترک» (برجام) درمورد برنامه هسته اي ايران و برقراري تحريم ها عليه تهران با محکوميت شديد، به ويژه از سوي امضاء کنندگان اروپايي اين توافق روبرو شد. اما بيانيه هاي ديپلماتيک سه کشور اروپايي (فرانسه، آلمان و انگلستان) نتوانست حکومت ايران و موسسات بزرگ اروپايي را متقاعد کند.

پس از تصويب قطعنامه ٢٢٣١ شوراي امنيت سازمان ملل در ٢٠ ژوييه ٢٠١٥ مبني بر تاييد توافق «برجام»، صنايع اروپايي تاحدودي به بهره گيري از بازگشايي بازار ايران پرداختند. دراين زمينه، به ويژه در صنايع هوا- فضا (فروش ١٠٠ هواپيماي ايرباس به بهاي ٢٠ ميليارد دلار – ١٧ ميليارد يورو – و هواپيماهاي ATR)، در عرصه نفت (قرارداد فاز ١١ پارس جنوبي توسط توتال به ارزش ٥ ميليارد دلار – ٤ ميليارد يورو -)، خودروسازي موسسات پ اس آ/ايران خودرو به مبلغ ٤٠٠ ميليون يورو و شرکت هاي رنو/ايدرو و بخش هاي ديگر درسال ٢٠١٧ صادرات فرانسه به ايران به حدود ٥.١ ميليارد يورو بالغ شد. در همان سال، فرانسه از ايران ٣.٢ ميليارد يورو فرآورده هاي نفتي وارد کرد.

رقم کل مبادلات بازرگاني اتحاديه اروپا با ايران درسال ٢٠١٧ بالغ بر ٢٠ ميليارد يورو بود. در اين سال مبادلات ايران با چين ٨.٢٣ ميليارد يورو، امارات متحده عربي ٤.٢٠ ميليارد يورو و هند ٨.٩ ميليارد يورو بود.

با اين حال، ماجراي انجام توافق برجام در آمريکا، حتي در دولت پيشين، نارضايتي هاي بسياري برانگيخت. سوء تفاهم بين وزارت امور خارجه جان کري، که از توافق «برجام» دفاع مي کرد، و خزانه داري آمريکا به سرپرستي جيکوب ليو، که هوادار سخت گيري و گفتن حرف آخر درمورد همه مسايل مالي بود، از ابتدا فضايي مغشوش و گيج کننده پديدآورد. درپي انتخاب دونالد ترامپ درسال ٢٠١٦، با انتصاب مايک پمپئو و استيو منوچين، که مخالفان سرسخت «برجام» هستند، اعلام خروج آمريکا از اين توافق در ٨ ماه مه ٢٠١٨ مويد اين نکته است که «ارزش قراردادها نه در کلمات بلکه در انديشه هاي مستتر در آن است».

ازنظر اروپا، ترک کردن «برجام» تنها به معناي رهاکردن يک بازار بزرگ نيست بلکه به مفهوم رويارويي با جنبه نامطلوب راهبرد بازرگاني آمريکا يعني فراسرزميني بودن قانون آمريکا است. در پس ديپلماسي خشن دلار که توسط خزانه داري آمريکا اِعمال مي شود، هدف حاکميت کشورهاي ديگر قراردارد. (مطلب داخل کادر را بخوانيد).

هدف گيري موسسات غيرآمريکايي

حتي پيش از ٨ ماه مه ٢٠١٨، موسسات اروپايي براي يافتن يک شريک ايراني مي بايست بررسي هاي محتاطانه اي درمورد مشتريان احتمالي خود– که « ارزيابي صلاحيت » (due diligence) و «شناخته شده» know your customer) ) باشند– انجام مي دادند و با احتياط هاي مفرط بيمه کنندگان خود – که تا حدي زياد زير نفوذ آمريکا هستند – رودررو مي شدند. اين حد از احتياط هاي قضايي موجب جهش بهاي بليت ورود به بازار ايران مي شد. از ورود موسسات ايراني به مدارهاي مالي اروپا، مثلا اعتبارات بانکي و حضور در بورس لندن جلوگيري مي شد. خودداري بانک هاي اروپايي از کار در ايران پس از توافق وين، به رغم ترغيب مقامات مربوطه پيش از اين نيز سروصداي زيادي به پا کرده بود.

مرحله نخست تحريم ها افراد و موسسات آمريکايي، تبعه يا مقيم، را دربر مي گيرد و معافيت از آنها مستلزم صدور معافيت ويژه ازسوي «دفتر کنترل دارايي هاي خارجي» (OFAC) (١) است. به عنوان نمونه خريد هواپيماهاي بويينگ مشمول اين مورد است.

از ٨ ماه مه ٢٠١٨، بار ديگر موسسات غير آمريکايي از انجام کفتگو براي قراردادهاي جديد با ايران منع و ناگزير شدند قراردادهايي که پس از ١٦ ژانويه ٢٠١٦ بسته اند را در فرصتي ٩٠ روزه (اوت ٢٠١٨) يا ١٨٠ روزه – بسته به مورد – لغو کنند. موسساتي که در اين مورد اکراه نشان دهند با خطرات خيلي بزرگي رودررو مي شوند: جريمه هاي مالي (٢)، ضبط اموال منقول و غيرمنقول، ممنوعيت دستيابي به نظام بانکي آمريکا، ازدست دادن پروانه کار بانک ها، کنار گذاشته شدن از فهرست پيمانکاران دولت فدرال، تحريم هاي شخصي روساي موسسات اروپايي (مسدود کردن يا ضبط دارايي ها درخاک آمريکا، ممنوعيت ورود و غيره). اين روند مي تواند منشاء قضايي (دادستان فدرال نيويورک) يا اداري (خزانه داري آمريکا) داشته باشد.

از آن زمان، موسسات بزرگ اروپايي مانند توتال، پژو يا ايرباس تحت فشار قرارگرفته اند. اين موسسات که ساختار صادراتي دارند، عموما در بازار آمريکا حضور دارند، به مدار مالي دلار وابسته هستند و نسبت به موسسات کوچک و متوسط که بيشتر مرکزيت اروپايي دارند و کمتر آسيب پذيرند، فشار بيشتري را تحمل مي کنند. اين چنين است که اين موسسات خيلي زود تمکين کرده و يکي پس از ديگري خروج خود از بازار ايران –برحسب مفاد قراردادهاي خود – را اعلام کردند.

تصميم در بالاترين مراجع مديريتي اين موسسات، پس از مشاوره با مقامات مربوطه و سهامداران گرفته شده و اين شامل حضور معنادار سهامداران آمريکايي ازطريق صندوق هاي سرمايه گذاري مختلف (کارلايل، ت پ ژ، کهلبرگ- کراويس- رابرتس، بلاکستون...) است. اعلام خروج از بازار ايران همواره با استدلال مشابه انجام مي شود: «ما خود را با شرايط تحريم تطبيق مي دهيم، مگر آن که معافيتي واضح از سوي مقامات آمريکايي توسط دولت هاي اتحاديه اروپا کسب شده باشد». اين درحالي است که درخواست هاي معافيت انجام شده توسط دولت هاي فرانسه، انگلستان و آلمان ازسوي واشنگتن رد شده است.

توتال و پ اس آي مطيع

جنبه به شدت بازدارنده اقدام آمريکا به سرعت عمل کرده است. از ١٦ ماه مه، توتال در بيانيه اي قصد خود براي خروج از برنامه گاز در فاز ١١ پارس جنوبي را اعلام کرد: «جز در صورتي که معافيت اين برنامه توسط مقامات آمريکايي، با پشتيباني مقامات فرانسوي و اروپايي اعلام شود (...)، که اين معافيت مي بايد شامل حمايت از شرکت توتال دربرابر همه مجازات هاي ثانوي قابل اجرا به موجب قوانين آمريکا باشد» . بدين ترتيب «موسسه ملي نفت چين» (CNPC) مي بايد ٥٠ درصد سهم توتال در اين قرارداد مهم را دراختيار گيرد.

برهمين روال، پ اس آ در ٤ ژوئن تعليق فعاليت هاي خود در ايران را اعلام کرد. کارلوس گوسن، رييس کل گروه رنو در ١٥ ژوئن در اظهاراتي پرطنين دربرابر هيئت مديره خود گفت: «ما تسليم نمي شويم، حتي اگر ناگزير شويم از کار خود به مقدار زياد بکاهيم (...) زيرا ما معتقديم که (...) زماني اين بازار باز خواهد شد و واقعيت باقي ماندن درايران بي گمان برايمان يک مزيت خواهد بود» (AFP).

دو خودروساز فرانسوي تاکنون از داشتن موقعيتي مسلط در بازار خودروي ايران (حدود ٤٠ درصد) از طريق مشارکت راهبردي خود، که امروز زير سئوال رفته، با خودروسازان محلي ايران خودرو و سايپا برخوردار بوده اند. خودروسازي هاي چيني گيلي، بريانس و گريت وال طبعا اکنون در کمين فرصت هستند تا جاي رقيب هاي اروپايي خود، به ويژه فرانسوي ها را بگيرند. به طور کلي، موسسات چيني درمورد تحريم هاي آمريکا آسيب پذيري کمتري دارند و مي توانند روي پشتيباني موثر دولت خود حساب کنند.

پس از غول دانمارکي مرسک(Maersk)، شرکت کشتيراني (CMA-CGM)، شماره ٣ حمل و نقل دريايي در دنيا هم در ٦ ژوييه ٢٠١٨ اعلام کرد که به رغم توافق هايش با «خطوط کشتيراني جمهوري اسلامي ايران» (IRISL) کار با ايران را کنار مي گذارد. چند بخش مانند کشاورزي، غذايي و بهداشت و درمان تا زمان صدور فرمان اجراي تحريم ها معلق خواهد ماند.

مسئله حاد بانکي

مشکلات انجام معاملات بانکي با ايران چيز تازه اي نيست. اما مسئله ارتباط با سوييفت، نظام تبادلات بين بانکي مستقر در بلژيک، براي اين که حکومت ايران بتواند به دريافت پول نفت صادراتي خود ادامه دهد و بهاي کالاهاي وارداتي خود را بپردازد حياتي است. اين درحالي است که خزانه داري آمريکا به سوييفت تا ٤ نوامبر فرصت داده که ارتباط بانک مرکزي و ديگر واحدهاي ايران را تحت عنوان «عملياتي که با رفتار بازرگاني عموما پذيرفته شده منطبق نيست» قطع کند. دو بانک آمريکايي جي پي مورگان و سيتي گروپ در هيئت مديره سوييفت حضور دارند و اين امر براي خزانه داري آمريکا، علاوه بر تهديدهاي مسدود کردن دارايي ها يا ممنوعيت ورود به خاک آمريکا براي مديران، يک اهرم نيرومندديگر فشار است. مجموعه مقررات انتقال «تارگت ٢» که توسط بانک مرکزي اروپا (BCE) براي مقررات بين المللي نيز لحاظ خواهد شد. دراين مورد، مشتريان ايراني که توسط آمريکا متهم به تامين مالي تروريسم مي شوند ممکن است، حتي براي معاملاتي که با يورو انجام مي شود، از استفاده از اين سيستم محروم شوند.

حتي بانک هاي متوسط اروپايي که در بازار آمريکا حضور ندارند، مانند بانک هاي تعاوني باد وورتمبرگ که تخصصشان فعاليت در بازارهاي دشوار و کمک به موسسات کوچک است، اکنون در وضعيت دفاعي قرارگرفته و در انتظار پاسخ اروپا هستند.

حرف، فقط حرف؟

فدريکا موگريني، نماينده ديپلماسي اروپا در ١٦ ژوييه ٢٠١٨ در پايان يک ديدار با وزيران امور خارجه کشورهاي عضو اتحاديه اروپا اظهار کرد: «ما لزوم به روزسازي وضعيت انسداد (تحريم ها) را تصويب کرده و هر اقدام لازم براي اين که ايران از مزاياي اقتصادي لغو تحريم ها بهره ببرد را انجام خواهيم داد». اين موضع سخت نتيجه فرآيند گفتگو و چانه زني بي حاصل با دولت آمريکا بود.

اروپايي ها از چه امکاناتي براي دادن مانوور برخوردارند؟ برقراري يک نظام پرداخت مستقيم بين بانک مرکزي اروپا و بانک مرکزي ايران؟ جبران جريمه ها توسط نهادهاي عمومي سرمايه گذاري اروپايي؟ کسب معافيت هاي مورد به مورد از مقامات آمريکايي؟ اعطاي وام هايي توسط بانک اروپايي سرمايه گذاري (BEI) به ايران براي اجتناب از معاملات به دلار؟

اظهارات يک پارچه فرانسه، آلمان و انگلستان درجهت «تعهد مداوم آنها نسبت به برجام» از تاريخ ٨ ماه مه – که از آن پس هم مدام تکرار شده – نکته اي مثبت است. اما به نظر مي آيد که در انجام اقدامات مشخص براي نجات توافق تاخير شده است. ازاين رو ضدسازنده، مبالغه آميز و حتي غيرواقع بينانه خواهد بود که کاربرد توصيه هاي «گروه اقدام مالي» (GAFI) عليه پولشويي و تامين مالي تروريسم (٥) در نظام بانکي از اکنون تا پايان اکتبر ٢٠١٨ به کار برده شود. ٣ اقدام اصلي موضوع گفتگو است:

• ازنو فعال سازي دومرحله اي انسداد (تحريم ها) ١٩٩٦ اقدامي مثبت است: اين امر موسسات اروپايي را از تطبيق خود با اثرات فراسرزميني تحريم هاي آمريکا، با ابزار جريمه هاي مقرر شده توسط دولت هاي عضو بهره مند مي کند و آنها را از حق دريافت غرامت بابت زيان هاي وارده ناشي از تحريم هاي اِعمال شده توسط اشخاص حقيقي و حقوقي برخوردار مي کند. همچنين، آنها را در اتحاديه اروپا از هرگونه تعقيب آمريکا و فرآيند قضايي خارجي محافظت مي کند. درعين حال، حتي با آن که مقررات سال ١٩٩٦ تحکيم شده تا بتواند معاملات مالي را تقويت کند، قابليت آن جاي بحث دارد و تاکنون از بوته آزمايش موفق بيرون نيامده است. اين بيشتر پيامي سياسي است که توسط اتحاديه اروپا براي شرکاي آمريکايي و ايراني اش فرستاده مي شود.

• «بانک اروپايي سرمايه گذاري» (BEI) به عنوان ابزار مالي اتحاديه اروپا که مقر آن در لوکزامبورگ است ماموريت يافته که برنامه هاي قابل اجرايي، به ويژه درمورد موسسات کوچک و متوسط، را در ايران تامين مالي کند. با اين حال، ورنر هوير رييس اين بانک در ١٨ ژوييه در حضور ژان- کلود ژونکر اظهار کرد که توسعه فعاليت ها درايران مي تواند «مدل داد و ستد» آن را زيرسئوال ببرد درحالي که بدهي بانک او به اوراق بهادار آمريکايي به ٥٠٠ ميليارد يورو بالغ مي شود.

همچنين، وضعيت شيوه اجراي مقررات عمومي تامين مالي بازرگاني با ايران نيز چندان روشن نيست. مانند توافق امضاء شده در ژانويه ٢٠١٨ توسط اينويتاليا، نهاد ايتاليايي سرمايه گذاري خارجي، بنگاه اتريشي اعتبار (OeKB) يا برنامه اعلام شده از سوي «بانک اروپايي سرمايه گذاري» (BEI) که با اعتبار ٥٠٠ ميليون يورو عملا مشغول کار شده اند.

درمورد مسئله مالي، در ١٩ ژوئن ٢٠١٨، برونو لومير وزير اقتصاد اعتراف ناخوشايندي حاکي از ناتواني کرد: «صادق باشيم، بيشتر موسسات فرانسوي نمي خواهند [در ايران] بمانند. آنها نياز دارند پول کالاهاي صادراتي يا توليدي را دريافت نمايند و نهادهاي مالي مستقل و قاطعي براي اين کار در اروپا وجود ندارد». بانک هاي بزرگ اروپايي به درستي از لغو پروانه کارشان در آمريکا هراس دارند.

اقدامات اروپا بي ترديد در مسير خوبي است ولي کافي نيست. برخي از حرفه اي ها مانند فدراسيون عاملان متخصص بازرگاني بين المللي (OSCI) که مقر آن در پاريس است توصيه مي کنند که اقدامات بيشتري انجام شود، از قانون مقررات فراسرزميني (FEMA) خارجي کانادا در سال ١٩٨٥ الهام گرفته شود و موسسات اروپايي از «تبعيت از تحريم هاي دولت هايي بجز دولت هاي عضو اتحاديه اروپا» منع شوند (...)، گفتگو با هر دولتي جز دولت هاي اروپايي درمورد جريمه هاي مربوط به تحريم هايي بجز تحريم هاي اتحاديه اروپا ممنوع گردد و «تنها براي مراجع قضايي اروپايي حق تعيين تجاوز هاي احتمالي اي که به خاطر عمليات مالي با پول اروپايي و رفتار انجام شده در اروپا قايل شود» (٦).

حفظ برنامه هسته اي ايران موضوعي بزرگ تر از مسئله تراز بازرگاني است. براين موضوع تحريريه «بنياد فرانسوي روابط بين المللي» (IFRI) تاکيد نموده و ٤ انديشکده اروپايي نيز پاي آن امضاء گذاشته اند. براي اروپا دفاع از اين توافق مسئله اعتبار بين المللي و تنظيم روابط با آن آن سوي اتلانتيک است که امروز با جهت گيري هاي دولت کنوني آمريکا زير سئوال رفته است.

١- NDLR نهاد کنترل خزانه آمريکا

٢- جريمه ٩ ميليارد دلاري بانک BNP-Paribas در سال ٢٠١٤ يکي از شناخته ترين موارد است.

٣- تحريم هاي اوليه تنها منحصر به « US persons » مي شوند.

٤- La monnaie entre dettes et souveraineté, Odile Jacob, Paris, 2016.

٥- Il s’agit des standards dits AML/CFT (Anti-money laundering/combating the financing of terrorism)

٦- « Sanctions américaines sur l’Iran : les solutions envisagées pour l’instant sont nettement insuffisantes pour proteger nos exportations », communiqué de presse de l’OSCI, 12 juin 2018.