متجاوز آمریکایی (۱)، عضو بنیانگذار سازمان ملل متحد و عضو دائمی شورای امنیت آن و متحدانش مدعی شدند که حمله به عراق در سال ۲۰۰۳، متکی بر مبنای حقوقی است ولی تلاش های مذبوحانه آنها نتوانست ماهیت غیرقانونی این جنگ را بپوشاند.
استدلال های حقوقی متعددی که برای توجیه این کار انجام شده، هیچ یک وجهه قانونی ندارد. صدای مایکل گلنون، استاد حقوق بین المللی که ادعا می کرد توافقی با اتفاق آراء در جامعه بین المللی برای کنار نهادن قاعده ممنوعیت کاربرد زور وجود داشته، خوشبختانه بی پژواک ماند (۲). اما با آن که نمایندگان رسمی دولت بوش این صدا را دنبال نکردند، دو استدلال جایگزین به کار بردند که آنها نیز به همان اندازه غیرمتقاعد کننده بود.
به نظر برخی از مشاوران حقوقی وزارت امور خارجه آمریکا، که دادستان کل انگلستان و نمایندگان وزارت امور خارجه این کشور نیز از آنها پیروی می کنند، اشغال عراق برمبنای مجوز کاربرد زوری بوده که در سال ۱۹۹۰ صادر شده بود و همچنان قوت و اعتبار داشت (۳). این مجوز بر اساس قطعنامه شماره ۶۷۸ شورای امنیت سازمان ملل بود که در جریان جنگ اول خلیج [فارس] در ۱۹۹۰ صادر شده بود. در متن این قطعنامه، شورای امنیت به همه کشورهای عضو اجازه داده بود که از هر ابزار لازم برای آزاد سازی کویت از اشغال عراق استفادده کنند. در این قطعنامه از عراق خواسته شده بود که به قطعنامه پیشین (۶۶۰) مورخ ۲ اوت ۱۹۹۰ عمل کند، که مقرر می کرد نیروهایش را از کویت خارج نموده و خود را با همه قطعنامه صادر شده پیش از آن تطبیق دهد.
بسط اثر این قطعنامه به ۱۲ سال بعد و ادعای این که مجوز آن می تواند برای اجرای قطعنامه ۱۴۴۱ سال ۲۰۰۲، مبنی بر پذیرش بازگشت بازرسان خلع سلاح به عراق معتبر باشد، یک شیادی روشنفکرانه است. فزون بر این واقعیت که خود قطعنامه ۶۷۸ هم انحرافی درخور اعتراض از نقش شورای امنیت است، احیای آن درحالی که هدف مورد نظر یعنی آزادسازی کویت تحقق یافته بود، معنایی ندارد زیرا آن قطعنامه فقط برای انجام این کار صادر شده بود.
نظر برخی دیگر از اطرافیان رییس جمهوری بوش این است که مداخله نظامی سال ۲۰۰۳ به عنوان دفاع مشروع (۴) قانونی بوده است. دفاع مشروع پیشگیرانه موضوعی بسیار جدل برانگیز است و هیچ گونه مبنای حقوقی ندارد. نه سابقه و رویه قضایی بین المللی، و نه مبانی حقوقی هرگز ارزشی برای این موضوع قائل نشده اند و بسیاری از نویسندگان، از جمله در ایالات متحده این مداخله نظامی را غیرقانونی می دانند (۵).
باید این را نیز ذکر کرد که تجزیه و تحلیلی قابل بحث در بخشی از این دکترین وجود دارد که برمبنای آن شورای امنیت پیشتر کاربرد زور و اشغال عراق توسط ایالات متحده را قانونی شمرده بود (۶). برخی از نویسندگان با نقل قطعنامه های ۱۴۸۳، ۱۵۰۰ و ۱۵۱۱ می گویند که در آنها به صورت «غیررسمی» بر اشغالگری آمریکا صحه گذاشته شده و این یک مجوز تلویحی برای عملیاتی است که منجر به اشغال عراق شد. اما، این تجزیه و تحلیل نیز طرفدار چندانی ندارد و حرف هایی که در خود شورای امنیت زده شده این تعبیر و تفسیر را رد می کند (۷).
دربرابر تعمیم موضوع، یعنی این که این امر می تواند موجب ابطال ممنوعیت کاربرد زور به عنوان اقدامی قاطع در حقوق بین المللی شود، دکترین اروپایی در کلیت خود براین نتیجه گیری پافشرده که مداخله نظامی انگلستان و آمریکا در عراق غیرقانونی بوده است.
بازگشت به جنگ سال ۱۹۹۱
حقوق بین المللی درباره استفاده مسلحانه از زور چندان روشن نیست. درواقع، کوشش هایی که برای ربط دادن مداخله خطرناک سال ۲۰۰۳ و ۱۹۹۱ بهم به عمل آمده و نتیجه گیری شده که جنگ سال ۲۰۰۳ قانونی بوده، ما را به مرور این دوره از گذشته وامی دارد. تجزیه و تحلیل عمیق و دقیق رویدادها و چهارچوب حقوقی آنها نشان می دهد که از زمان جنگ اول خلیج [فارس] بحران نظام امنیت جمعی تداوم دارد.
در ۲ اوت ۱۹۹۰، صدام حسین ارتش خود را برای اشغال کویت فرستاد. کاری که منشور سازمان ملل آن را ممنوع کرده بود و شورای امنیت وظیفه داشت به نام حفظ امنیت جمعی با آن مقابله کند. این کار با صدور قطعنامه 660 که در بالا از آن یاد شد انجام گرفت و طی آن به عراق دستور داده شد نیروهای خود را از کویت بیرون بکشد. این در حالی بود که شورای امنیت از زمان صدور منشور از داشتن نیروی نظامی برای اجرای دستور خود محروم بود. درواقع، ماده ۴۳ منشور مقرر می دارد که شورای امنیت یک نیروی نظامی در اختیار داشته باشد تا با آن بتواند به نام سازمان ملل متحد وارد عمل شود. برای حفظ اعتبار این نظام، لازم است که این نیرو به صورت جمعی تشکیل و مدیریت شود. این درحالی است که چنین نیرویی هیچ گاه تشکیل نشده و تنش های جنگ سرد که کمی پس از تأسیس سازمان ملل متحد آغاز شد، اجازه تشکیل این نیرو را نداد.
در نتیجه، شورای امنیت محدود به این شد که حکومت ها در هر مورد بروز بحران راه حل هایی در حد امکان بیابند. در مواردی که این راه حل ها به شکل ساده نیروهای واسطه ای حافظ صلح (کلاه آبی ها) درآمد، که مأموریت دخالت نداشتند، نظام زیر سئوال رفت. اما هربار که در چهارچوب فصل هفتم منشور مسئله اِعمال مجازات های نظامی علیه یک حکومت مطرح بود، عیب و نقص این نظام خود را به شدت نشان می داد. این موضوع از زمان جنگ کره در سال های دهه ۱۹۵۰ زمانی آشکار شد که ارتش آمریکا چند هنگ از نیروهای نظامی کشورهای دیگر را در آن شرکت داد و سپس در مورد جنگ اول خلیج [فارس] در سال ۱۹۹۰ نیز تکرار شد. براین مبنا، در ۲۹ نوامبر این سال، شورای امنیت به حکومت های عضو سازمان ملل اجازه داد که «با استفاده از همه ابزارهای لازم» امکان رعایت مفاد قطعنامه را فراهم کنند، که از صدام حسین می خواست نیروهایش را از عراق بیرون بکشد. بنابراین قطعنامه به کشورهای عضو سازمان برای استفاده از نیروی مسلح چراغ سبز داده و فقط خواسته بود که به طور مرتب شورای امنیت را در جریان رویدادها قرار دهند.
براین مبنا، از تاریخ ۱۶ ژانویه ۱۹۹۱، ائتلافی متشکل از ۳۵ کشور انجام عملیات «توفان صحرا» را عهده دار شد. طی ۵ روز، نیروهای ائتلاف ارتش عراق را درهم شکست و کویت را آزاد کرد. پس از آن، آمریکایی ها که فرماندهی و مدیریت عملیات را در دست داشتند، از ادامه آن و پیشروی به سوی بغداد برای سرنگون کردن دیکتاتور عراق خودداری کردند و در ۲۸ فوریه ۱۹۹۱ آتش بس اعلام شد.
نقض مفاد و روح منشور
آیا این عملیات از سوی سازمان ملل متحد و مطابق با معیارهای ساز و کار امنیت جمعی بود ؟ واقعیت این است که در آن زمان شورای امنیت با نقض مفاد و روح منشور سازمان ملل عمل کرد. مفسران خوش خدمتی که می خواهند این جنگ را دارای مبنای حقوقی جلوه دهند، بر ماده ۴۲ منشور تکیه می کنند. در این ماده گفته می شود که اگر تحریم های غیرنظامی اثربخش نباشد (که چنین بود)، شورای امنیت می تواند دست به عملیات نظامی «اجرا شده توسط نیروهای هوایی، دریایی و زمینی کشورهای عضو سازمان ملل متحد» بزند. اما این متن درست پیش از ماده ۴۳ قرار گرفته که به شکلی روشن و دقیق می گوید که نیروهای مسلح کشورهای عضو می باید از راه انجام توافق در اختیار شورای امنیت گذاشته شود.
پس از ماده ۴۳، دو ماده بسیار مهم دیگر نیز وجود دارد که بر ضرورت استفاده از نیرو برای انجام عملیات امنیت جمعی تأکید می کند که حکومت های عضو نباید در کاربرد زور نفع شخصی داشته و باید به اندازه شورای امنیت بیطرف باشند. ماده ۴۶ می گوید: «برنامه های کاربرد نیروی مسلح، توسط شورای امنیت تعیین و با کمک کمیته ستادی آن اجرا می شود» و این کمیته ستادی مسئول است. بند ۳ ماده ۴۷ نیز مقرر می دارد: «این کمیته ستادی تحت نظر شورای امنیت کار می کند و همه نیروهای مسلح تحت مدیریت راهبردی آن است».
بنابراین، روح منشور روشن است. انجام یک عملیات امنیت جمعی از جمله مجازات های نظامی، به هیچ وجه نمی تواند به یک کشور یا گروهی از کشورها واگذار شود تا با دست باز و تنها با الزام اطلاع دادن به شورای امنیت عمل کنند. اگر نیروهای حکومت های عضو سازمان ملل توسط شورای امنیت برای حفظ امنیت جمعی مأمور شوند، ضروری است که از این نیروها با قرار دادن آنها تحت فرماندهی بین المللی «ملیت زدایی» شود. این نیز کاری است که انجام نشد.
تحریم های مرگبار
از نظر حقوق بین المللی، جنگ اول خلیج [فارس] در سال ۱۹۹۱ از این رو اعتبار کمتری می یابد که در آن زمان دریچه ای برای جامعه بین المللی گشوده شده بود که بتواند از انسداد به وجود آمده گذر کند. درواقع، با پایان جنگ سرد در دوسال پیش از آن، مانع انجام توافق های ویژه پیش بینی شده در منشور برای تشکیل نیروهای واقعا بین المللی ازبین رفته بود. اخطار نهایی داده شده به صدام حسین در ۲۹ نوامبر ۱۹۹۰، با دادن مهلت به او، امکان اجرای ماده ۳۴ منشور که تشکیل نیروهای واقعا بین المللی تحت فرماندهی کمیته ستادی بود را فراهم می کرد. این کار انجام نشد زیرا روحیه چندجانبه گرایی وجود نداشت.
در اینجا یادآوری می کنیم که شورای امنیت که در آغاز تحریم هایی اقتصادی با هدف آشکار واداشتن عراق به بیرون کشیدن نیروها از کویت اِعمال کرده بود، وقتی به این هدف دست یافت، بازهم آنها را به شکل تحریم هایی مرگبار برای مردم ادامه داد. این در حالی بود که هدف تحریم ها حاصل شده بود و دلیلی برای لغو نشدن آنها وجود نداشت. شورای امنیت در طول ۱۲ سال قطعنامه های دیگری صادر کرد که عراق را به رعایت شرایطی جدید ملزم می کرد و پایان یافتن تحریم ها را موکول به انجام این شرایط، عمدتا در زمینه خلع سلاح می کرد.
باید باز هم به این استفاده ابزاری از سازمان ملل متحد برای خدمت به منافع برخی از قدرت های بزرگ، این واقعیت افزوده شود که در برخی از درگیری ها شورای امنیت بی تردید مأموریت اجرای عملیات نظامی را به سازمان پیمان اتلانتیک شمالی (ناتو) واگذار کرده است (بوسنی در ۱۹۹۵، لیبی در ۲۰۱۱). این درحالی است که «ناتو» یک اتحاد نظامی- دفاعی است که آشکارا برای دفاع از منافع برخی از حکومت ها دربرابر نگرانی از تهدیدهای ناشی از حکومت های دیگر به وجود آمده است. این سازمان، که بنابر ماهیت خود جانبدار است، به هیچ وجه نمی تواند مسئولیت انجام عملیات نظامی از سوی سازمان ملل را عهده دار شود. سپردن چنین مأموریتی به آن در صورتی می تواند معتبر باشد که یک نهاد متعهد به منافع عمومی اجرای آن را به عهده بگیرد و نه یک گروه دارای منافع خصوصی.
چنان که دیده شد، جنگ ایالات متحده علیه عراق در سال ۲۰۰۳، با استفاده ابزاری از نظام امنیت جمعی انجام شد و این کشور را ویران کرد. جنگ های کنونی در تیگره، شرق جمهوری کنگو، سوریه، فلسطین، یمن و نزدیک تر به ما در اوکراین، نشان دهنده فروپاشی کامل این نظام است. می توان این را پذیرفت و حتی گاه ابراز خشنودی کرد و به رواج تسلیحات دامن زد و خود نیز در زمره دست اندرکاران این جنگ همه علیه همه قرار گرفت. همچنین، می توان از شکست یک آرمانگرایی بنیادین ابراز تأسف کرد، عوارض این شکست را به ویژه در زمینه اعتبار قدرت های بزرگ در ارتباط با دیگر حکومت های دنیا سنجید و درنظر داشت که پرسش از خود درباره چگونگی بازفعال کردن آن فوریت دارد.
۱- Alain Pellet, « L’agression », Le Monde, 22 mars 2003.
۲- Michael Glennon, « Self-Defense in an Age of Terrorism », Proceedings of the American Society of International, vol. 97, 2003 ; p. 150-152.
۳-
– William Howard Taft and Todd Buchwald, « Preemption, Iraq and International Law », American Journal of International Law, vol. 97, 2003 ; p. 557 ; - documents britanniques, International and Comparative Law Quarterly, 2003 ; p. 812-824.
۴- John Yoo, « International Law and the War in Iraq », UC Berkeley Public Law Research Paper No. 145, 20 février 2004.
۵- Voir le recensement effectué par Mary O’Connell, « La doctrine américaine de l’intervention en Irak », Annuaire français de droit international, 2003 ; p. 15, note 50.
۶- Recensement des auteurs ayant soutenu cette thèse et analyse par Massimo Iovane et Francesca de Vittor, « La doctrine européenne et l’intervention en Irak », ibid, p. 25-26.
۷- Notamment les délégués de la Syrie et de la Russie (UNDOC.S/PV. 4732, p. 3).