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Chypre. Une quarante-deuxième « initiative de paix » dont les chances sont réduites

Malgré la volonté de l’Union européenne et de l’ONU

Le 27 juin 2017 s’est ouverte à Crans Montana, en Suisse, une nouvelle conférence visant à résoudre la question chypriote ; elle devrait achever ses travaux le 7 juillet. Même si rien n’a filtré des négociations, l’optimisme n’est pas de mise, malgré la volonté de l’ONU comme de l’Union européenne d’aboutir à un règlement durable de ce conflit gelé depuis plus de quarante ans.

La conférence réunit Nicos Anastasiades, le président de la République de Chypre, et Mustafa Akinci, le président de la République turque de Chypre du Nord (RTCN), considérés officiellement par l’ONU comme dirigeants des communautés chypriote grecque et turque, et leurs délégations. Viennent s’y ajouter celles des trois « puissances garantes de l’indépendance » de Chypre autodésignées par le traité de garantie en 1960 : le Royaume-Uni, la Grèce et la Turquie, représentées par leurs ministres des affaires étrangères Boris Johnson, Nikos Kotzias et Mevlüt Cavusoglu. Le rôle du facilitateur est tenu par le conseiller spécial du secrétaire général de l’ONU, Espen Barth Eide, ancien ministre des affaires étrangères norvégien, qui suit ce cycle de négociations depuis le début, en mai 2015.

Au bout de plus de deux ans de pourparlers, on peut douter d’un processus qui, selon les travaux d’Eleftherios A. Michael, est la 42e « initiative de paix »1 depuis 1955, la 34e depuis le début des « troubles intercommunautaires » de décembre 1963.

Une urgence toute relative

Certes, le règlement de ce conflit ne représente manifestement aucune urgence : les affrontements armés ont cessé depuis 1974 après l’intervention militaire turque, laquelle s’est transformée en occupation d’une partie nord de l’île. Depuis, on a dénombré une dizaine de morts le long de ou dans la zone tampon surveillée par les Casques bleus de la force des Nations unies chargée du maintien de la paix à Chypre (Unficyp), et plus aucun depuis vingt ans. La République de Chypre, même privée du contrôle d’un tiers de son territoire, a été admise au sein de l’Union européenne (UE) en 2004. Prospère jusqu’à la crise de 2008, elle a subi un choc sévère dû à la faiblesse de ses banques, qui avaient notamment acheté de la dette grecque ; mais elle devrait bénéficier dans les années à venir des revenus de prometteurs gisements de gaz sous-marins. La « puissance garante » grecque n’est plus aussi interventionniste dans les affaires chypriotes que dans les décennies 1960 à 1990. Les gouvernements grecs, depuis lors, s’en sont tenus à une ligne de conduite prudente : soutien à la République de Chypre, mais absence d’initiative unilatérale et fin de l’exploitation de la question chypriote à des fins politiciennes en Grèce même.

La RTCN est dans une situation plus délicate, très dépendante de la Turquie à tous les niveaux et « accueillant » sur son sol un corps expéditionnaire turc de 30 000 soldats. Or, jusqu’à l’arrivée au pouvoir de Recep Tayyip Erdogan (fin 2002), les gouvernements turcs successifs étaient plutôt suivistes vis-à-vis de Raouf Denktash, dirigeant historique du nationalisme turc chypriote. Il était difficile de s’opposer à lui, car il était soutenu par l’armée et les groupes ultranationalistes turcs. Erdogan s’est montré beaucoup plus interventionniste, s’opposant d’abord à Denktash, qu’il força à ouvrir des points de passage entre les deux zones (avril 2003), puis à accepter le plan Annan de l’ONU via le référendum du 24 avril 2004. Par la suite, le premier ministre devenu président a imposé des lignes rouges aux successeurs de Denktash, sans être intransigeant ni jusqu’au-boutiste. Pour le plan Annan, il avait ainsi accepté un retrait graduel du corps expéditionnaire turc réduit au contingent prévu par le traité de garantie de 1960, soit 650 soldats. Il réclame la même chose aujourd’hui, mais a pris davantage position sur les questions de gouvernance qu’il y a treize ans. Et l’enjeu majeur reste le même : améliorer les relations avec l’UE, sauf que l’adhésion de la Turquie ne se pose plus dans les mêmes termes…

Les Britanniques, enfin, sont dans une attitude de repli, prêts à abandonner l’une de leurs deux bases militaires « souveraines » : Dhekelia2.

Le sentiment d’urgence viendrait davantage d’une partie de la population : les victimes des affrontements intercommunautaires de la décennie 1963-1974, par exemple ; les jeunes Chypriotes turcs qui continuent à émigrer ; les Chypriotes dans leur ensemble qui vivent dans une île toujours coupée en deux et surmilitarisée3.

Quant aux politiciens eux-mêmes, il faudrait distinguer entre les nationalistes, adversaires plus ou moins déclarés du compromis (et du partage du pouvoir avec ceux de l’autre communauté) qui ont bâti leurs carrières sur une ligne dure, et les partisans de la réunification qui ont pris des risques pour cela (à l’instar d’Akinci). Parmi ces derniers, ceux qui ont été appelés à voter en faveur du plan Annan alors qu’une majorité de leur propre électorat y était réticente, voire opposée (Anastasiades), ou qui (les communistes chypriotes) louvoient souvent pour ménager leurs alliés de circonstance.

L’élection présidentielle en République de Chypre aura lieu en février 2017, c’est dire si la « grande politique » et la « petite » se confondent aisément. Le dilemme personnel d’Anastasiades peut se résumer ainsi : vaut-il mieux signer un accord à tout prix ou faire preuve d’intransigeance pour être réélu ?

Des points d’achoppement

Après tant de cycles de négociations, on peut effectivement se demander pourquoi elles n’ont jamais abouti et sur quoi elles peuvent encore bien porter. En novembre 2002, Le secrétaire général des Nations unies Kofi Annan avait présenté un plan ambitieux de réunification de l’île fondé sur l’ensemble des négociations passées entre les dirigeants chypriotes. En plus d’une synthèse des compromis sectoriels déjà trouvés, il proposait des solutions innovantes dans des domaines plus problématiques comme celui du partage du pouvoir politique, tandis que la question de la sécurité faisait l’objet de négociations plus difficiles. Il finit d’ailleurs par soumettre son plan à référendum dans les deux zones de l’île, malgré l’opposition du président Tassos Papadopoulos. Son rejet par une écrasante majorité des votants chypriotes grecs (76 %, alors que le plan obtenait 65 % des voix en RTCN) provoqua un retour en arrière quant aux solutions proposées. Ce retour saute aux yeux aujourd’hui et permet de comprendre aisément pourquoi les négociations sont dans l’impasse. Qu’on en juge en examinant trois domaines cruciaux :

  • Ajustement territorial
    Depuis « l’ensemble d’idées » présenté par Boutros Boutros-Ghali en 1992, un consensus existe entre les deux parties pour accepter un ajustement territorial, c’est-à-dire l’extension du territoire dévolu aux Chypriotes grecs au sein d’une fédération bizonale bicommunautaire. La carte rendue publique en 1992 a été légèrement modifiée entre 2002 et 2004 dans le cadre des négociations sur le plan Annan. Mais, en janvier 2017, lors de la conférence multilatérale précédente, les deux délégations sont arrivées chacune avec une carte différente. Aucun accord n’a été trouvé. Les cartes n’ont pas été rendues publiques ; elles ont été enfermées dans un coffre au Palais des Nations. Le sujet est donc de nouveau au menu des discussions à Crans Montana.
  • Gouvernance
    Le système de la République de Chypre tel qu’issu des accords entre la Grèce, la Turquie et le Royaume-Uni en 1960 a été sévèrement critiqué de tous côtés. Le président (chypriote grec) avait d’importants pouvoirs, mais le vice-président (chypriote turc) disposait d’un droit de veto sur les lois. D’où le blocage rapide des institutions et le conflit latent puis ouvert entre les deux (1963). Pourtant, jusqu’au plan Annan, ce système n’a pas été vraiment remis en question lors des différents cycles de négociation. Le plan Annan avait innové en la matière en créant une présidence collégiale, avec un chef de l’État par rotation, comme dans le système suisse. Dans les cycles de négociations suivants, l’idée d’une présidence collégiale a été abandonnée. Celle de présidence tournante a été gardée. Les négociations en cours portent également sur ce sujet, mais un tête-à-tête au sommet de l’État représente un risque certain pour une paix durable.
  • Sécurité
    C’est le principal point de divergence et de conflit entre les délégations à Crans Montana, comme à Genève en janvier 2017. La position du gouvernement turc n’a guère changé depuis 2004 : un retrait graduel du corps expéditionnaire, mais assorti du maintien du contingent de 650 militaires turcs prévu par le traité de garantie, et donc la pérennisation de celui-ci. Cette position n’est pas seulement symbolique, y compris vis-à-vis de l’armée turque — qui s’enorgueillit de « l’opération de paix » menée en 1974. Les enquêtes d’opinion menées en zone nord montrent qu’une majorité d’habitants considère la présence du contingent turc comme indispensable à sa sécurité. Cela devrait faire réfléchir les dirigeants chypriotes grecs qui ne devraient pas se contenter d’accuser la propagande turque. Akinci, qui avait activement milité pour le retrait total de l’armée turque au début des années 2000, ne le réclame plus, soit que sa marge de manœuvre par rapport à Erdogan est faible, soit qu’il lui faut obtenir un « oui » au référendum prévu en cas d’accord.

Démilitariser l’île ?

De leur côté, tous les partis politiques chypriotes grecs réclament le départ des troupes turques le plus rapidement possible, puisque le retrait graduel prévu en 2004 n’avait pas convaincu une majorité de votants. Cependant, l’idée d’un retrait total et de l’abolition pure et simple du traité de garantie, si elle est populaire parmi les Chypriotes grecs, est principalement portée par Nikos Kotzias. Celui-ci l’avait avancé lors des négociations sur le plan Annan, quand il était professeur de droit international. Certes, ce traité apparaît obsolète, mais il était déjà problématique en 1960 par rapport à la conception occidentale classique de la souveraineté. Est-ce un sujet si crucial qu’il mériterait que les négociations échouent à cause de l’absence d’accord sur ce point ? La côte nord de Chypre n’est qu’à 80 km de la Turquie ; des avions de chasse turcs pourraient donc intervenir en quelques minutes en cas de grave crise dans l’île. Par ailleurs, la République de Chypre est membre de l’UE, de l’Eurozone et de l’espace Schengen. Imagine-t-on que les autres États membres ne réagiraient pas en cas de nouvelle déstabilisation de l’île, voire d’intervention militaire turque ? La solution idéale serait peut-être une démilitarisation complète de l’île. Mais est-ce tout à fait envisageable dans une zone aussi instable (la côte est de Chypre est à 160 km de la Syrie) ? D’autres solutions, innovantes ou pas, ne pourraient-elles pas être examinées ? Renoncer formellement au traité de garantie est-il si indispensable maintenant ?

L’optimisme n’est donc guère de mise concernant la conférence de Crans Montana, qui devrait s’achever le 7 juillet. Pourtant, l’ONU comme l’UE — et pas seulement les Chypriotes — ont besoin de régler durablement ce conflit, aussi gelé soit-il. Pour l’UE, il en va de sa crédibilité comme « machine à produire de la paix », comme ce fut le cas pour l’Irlande du Nord. Pour l’ONU, un succès et le retrait des Casques bleus seraient les bienvenus dans un contexte difficile, alors que le gouvernement Donald Trump réduit ses contributions et que nombre de processus de paix sont au point mort ou constituent des échecs complets.

1Eleftherios A. Michael, Peacemaking Strategies in Cyprus. In Search of Lasting Peace, Newcastle upon Tyne, Cambridge Scholars Publishing, 2015.

2L’autre base, Akrotiri, abrite un aérodrome militaire d’une valeur géopolitique inestimable.

3Face aux 30 000 soldats turcs se trouve la Garde nationale (chypriote grecque) soit 10 000 militaires, et le contingent grec prévu par le traité de garantie, soit 950 soldats. Sans compter les troupes britanniques et les Casques bleus (956 fin juin 2017).