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Diplomatie

Le nucléaire iranien, une arme de négociation massive

Alors que reprennent les négociations sur le nucléaire iranien, le nouveau président de la République islamique a fixé une ligne fondée sur la recherche d’un accord qui, tout en préservant la souveraineté du pays, lui permettrait de faire face aux défis régionaux et intérieurs.

Le président iranien Ebrahim Raïssi accompagné du chef de l’Organisation de l’énergie atomique d’Iran Mohammad Eslami visite la centrale nucléaire de Bushehr
Présidence iranienne/AFP

L’Iran et les UE3+3 (France, Royaume-Uni, Allemagne, Russie, Chine et États-Unis) doivent reprendre à Vienne le 29 novembre 2021 les discussions pour trouver un nouvel accord sur le programme nucléaire iranien. Mais à l’évidence, on ne peut plus revenir à l’accord du 14 juillet 2015 (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) que Donald Trump avait déchiré le 8 mai 2018. En effet, la situation a changé dans un Iran écrasé par les sanctions économiques et après l’arrivée au pouvoir de Ebrahim Raïssi, un président à la fois conservateur, « révolutionnaire » mais aussi pragmatique. Dans la région, les rapports de force ne sont plus ceux de la guerre Irak-Iran (1980-1988) qui avaient justifié la relance du programme nucléaire et plus tard l’enrichissement de l’uranium à un très haut niveau. Dans ce contexte, et face à la nouvelle présence chinoise, à quoi peut donc servir un programme nucléaire iranien ? Un symbole nationaliste de puissance ? Un héritage encombrant ? Un moyen de pression en cas de besoin ? Un outil au service d’une ambition idéologique ?

Entre résistance et pragmatisme

La signature de l’accord de 2015 (JCPOA Joint Comprehensive Plan of Action) après des mois de négociations avait laissé espérer une normalisation des relations entre l’Iran et les États-Unis, ouvrant la porte à une baisse d’intensité des conflits régionaux et à une expansion économique profitant à la nouvelle classe moyenne iranienne. En dénonçant l’accord pour imposer à l’Iran un véritable blocus économique, Donald Trump a disqualifié les « réformateurs », technocrates et pragmatiques du gouvernement de Hassan Rouhani qui avaient eu le tort de faire confiance aux Américains et étouffé les espoirs d’un changement politique à Téhéran. Selon un sondage publié par l’université du Maryland1, seulement 20,5 % des Iraniens avaient une opinion favorable de l’ancien président en 2021, contre 83,1 % en 2016 après la signature du JCPOA. La crise économique, l’impasse politique et les ravages de la pandémie de Covid-19 cumulés expliquent le découragement profond des Iraniens et l’abstention à l’élection présidentielle de juin 2021, la plus forte de l’histoire de la République islamique (52 %), laissant le champ libre aux conservateurs, aux nostalgiques des slogans antiaméricains hostiles au JCPOA, et continuaient de prôner, à la suite du Guide Ali Khamenei, une économie et une politique de « résistance ».

Désormais au pouvoir, les forces cléricales et conservatrices sont réalistes et conscientes que des compromis sont nécessaires pour que la crise économique s’ajoutant à celle du nucléaire ne déstabilise le régime islamique et affecte l’indépendance nationale et la sécurité du pays. La levée des sanctions américaines, donc la négociation, est désormais acceptée par le gouvernement d’Ebrahim Raïssi qui associe souvent des technocrates et des conservateurs proches des Gardiens de la révolution. Cette approche pragmatiste est en phase avec l’immense majorité de la population très attachée à l’indépendance nationale. Il s’agit donc pour l’Iran de construire, face aux États-Unis et accessoirement aux autres signataires du JCPOA, un rapport de force à la fois complexe et radical pour obtenir des garanties sur la levée des sanctions, tout en restant ouvert au monde extérieur.

L’enrichissement de l’uranium est bien sûr le principal moyen de pression. À Natanz et Fordow, l’Iran est allé bien au-delà des limites autorisées dans ce domaine par le JCPOA, en réponse aux sanctions américaines. Cette menace d’arriver à un taux d’enrichissement de qualité militaire a été accentuée et largement médiatisée par le nouveau gouvernement qui a déclaré disposer de plusieurs dizaines de kilos d’uranium enrichi à 60 %.

Les relations avec l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) qui continue de contrôler le programme nucléaire iranien sont devenues difficiles, et son directeur Rafael Grossi n’a été invité à Téhéran que le 22 novembre 2021, à la dernière minute, juste avant la réunion des gouverneurs qui doit débattre du cas iranien. Même si Téhéran confirme son attachement au Traité de non-prolifération nucléaire (TNP) et à la fatwa interdisant la production d’une arme atomique, ce zèle à produire de l’uranium hautement enrichi va dans le sens des factions radicales et de certains Gardiens de la révolution qui voient dans l’arme nucléaire une garantie efficace de non-agression et d’indépendance. D’ailleurs, 85 % des Iraniens approuvent le programme nucléaire — civil — de leur pays, symbole de puissance et de fierté nationale (Sondage Maryland).

Former un consensus interne

Plusieurs mois ont été nécessaires pour que le nouveau gouvernement iranien trouve un consensus interne et obtienne des arbitrages de la part du Guide sur le projet d’accord rédigé en juin 2021 à Vienne, à l’issue de négociations difficiles conduites par Enrique Mora, représentant l’Union européenne (UE). L’Iran ne voulait pas parler directement aux Américains, ce qui n’empêchait pas le négociateur américain Robert Malley, qui avait déjà joué un rôle central en 2015, de déployer une intense activité diplomatique. En s’opposant ainsi au « Grand Satan », Téhéran affichait une position dure conforme à la politique de « résistance » du Guide, sans pour autant risquer une rupture. Ces gesticulations diplomatiques et les déclarations véhémentes de part et d’autre faisaient partie des démonstrations de force préliminaires à la reprise des discussions conduites du côté iranien par Ali Bagheri-Kani, sous le contrôle du ministre des affaires étrangères Hossein Amir-Abdollahian.

Les « accords stratégiques » à long terme signés avec la Russie et surtout la Chine, et annoncés à grand renfort de médias traduisent certes une réalité géopolitique évidente, mais surtout un nouveau moyen de pression sur Washington en montrant que les Iraniens, qui ont longtemps subi les sanctions américaines, pourraient fort bien trouver ailleurs les moyens de leur développement.

Le gouvernement Raïssi dispose ainsi plusieurs cartes pour « vendre » cher son programme nucléaire qu’il serait en droit de poursuivre en cas de refus américain de donner des garanties concrètes sur la levée sans restriction de toutes les sanctions. Il semble clair que l’Iran ne souhaite pas en arriver là et a multiplié les déclarations de sagesse, pour confirmer qu’il mettra en œuvre ses engagements si les autres pays respectent les leurs. Les partisans de la « résistance » seraient-ils désormais convaincus qu’ils doivent se débarrasser du fardeau politique que représente le programme nucléaire ? De leur côté les États-Unis ont débloqué certains avoirs iraniens tandis que Robert Malley visitait toutes les capitales de la région, y compris Tel-Aviv, pour éviter tout malentendu sur leur « soutien » à l’Iran.

Priorité à la région et au territoire national

Depuis qu’il a pris ses fonctions au mois d’aout 2021, Ebrahim Raïssi a multiplié les voyages dans toutes les provinces du pays, pour discuter sur le terrain des questions de développement, de la crise de l’eau, du logement, du transport, des écoles ou de la corruption, laissant ostensiblement gérer la politique étrangère et la question du nucléaire par le bureau du Guide. Pour cet homme d’appareil, plus politique que religieux, les questions idéologiques, l’exportation de la révolution, « l’axe de résistance » face à Israël, la rivalité avec l’Arabie ne sauraient occulter la priorité absolue qui reste la sauvegarde de la République islamique et plus précisément la place du clergé dans l’appareil d’État, alors que sa succession (il est âgé de 82 ans) est posée publiquement.

Pour le nouveau président, il importe de renforcer le contrôle sur toutes les parties d’un territoire national aussi vaste que divers et toutes les strates d’une population qui a profondément été transformée depuis cinq décennies. Les élus et fonctionnaires locaux jouent désormais un rôle incontournable et la seule répression ne saurait contrôler la population. La majorité des Iraniens (63 % selon l’université du Maryland) considèrent en effet que la mauvaise gestion est la cause principale du marasme économique, plus que les sanctions américaines. Priorité donc à la politique intérieure : il en va de l’avenir de la République islamique qui ne risque pas un coup d’État, mais pourrait perdre son identité cléricale.

Ebrahim Raïssi dispose dans ce domaine d’un réseau religieux d’influence de première importance comme ancien gestionnaire de la fondation Astaneh Qods Razavi qui gère le sanctuaire de l’imam Réza à Mashhad, ville dont il est originaire, comme le Guide. Cette fondation qui remonte aux Safavides (1501-1736) est la plus ancienne, la plus prestigieuse et la plus riche d’Iran. Elle défend un islam traditionnel conservateur, populaire, moins « intellectuel » que celui de Qom, qui trouve un regain d’adhésion au moment où l’islam politique khomeyniste a besoin de s’adapter pour durer.

Ce repli identitaire, nationaliste, — commun à bien d’autres États — ne signifie pas un abandon des acquis de la politique régionale conduite contre Israël, contre l’organisation de l’État islamique (OEI) ou face à l’Arabie saoudite avec les « guerres des proxys » en Irak, Syrie ou Yémen. Le capital d’influence, l’expérience militaire et politique, les réseaux personnels, de renseignement, d’action clandestine, ou financiers ont vocation à être capitalisés, consolidés, mais adaptés plus strictement à la défense des intérêts nationaux iraniens. Malgré ses succès, Téhéran a constaté les limites de ses capacités d’action dans le monde musulman. Cette nouvelle politique nationaliste pourrait confirmer la place du chiisme — religion nationale — et de son clergé pour défendre et développer la nation iranienne. Une association entre islam chiite et défense nationale, comparable à l’unité nationale vécue aux débuts de la guerre Irak-Iran (1980-1988).

Cette priorité au territoire national s’impose également pour des raisons économiques. La crise du nucléaire a réduit à presque rien les relations commerciales avec l’Europe et les États-Unis, laissant la place à la Chine (23 % des exportations iraniennes), aux pays d’Asie et surtout aux pays voisins comme l’Irak (22 %), la Turquie, Oman, l’Afghanistan ou les Émirats arabes unis (15 %). C’est là un fait tout à fait nouveau dans l’histoire de l’Iran, l’économie de « résistance » se passe désormais des pays occidentaux qui ne sont plus irremplaçables, même si la crise économique montre que cette situation ne saurait être durable. Cet environnement géopolitique hérité de l’identité révolutionnaire de l’Iran et de l’interminable crise du nucléaire donne une place nouvelle aux 85 millions d’Iraniens dont on connait la dynamique interne et à l’État aguerri par les expériences de l’islam politique, des conflits nationaux et étrangers et de confrontation avec les grandes puissances, face à ses quinze pays frontaliers qui ont presque tous été le théâtre de conflits armés.

Dans le contexte du retrait américain de la région et de l’arrivée concomitante d’Israël autour de l’Iran, de façon officielle (Émirats, Bahreïn, Azerbaïdjan, Turquie) ou plus clandestine (Kurdistan d’Irak), une analyse pragmatiste des rapports de force donne désormais une place prioritaire à la sécurité des frontières bien plus qu’à des actions militaires au Liban ou au Yémen. Certes le projet d’un « corridor » vers la Méditerranée n’a pas disparu, mais il a peut-être été surévalué par ceux qui fondaient leurs analyses sur la religion et « l’arc chiite » de Téhéran à Beyrouth en passant par Bagdad et Damas.

Un besoin d’armes conventionnelles

La priorité de l’Iran semble être désormais le golfe Persique, même si cette « Méditerranée » est encore mal reliée aux régions les plus peuplées du pays. Cette priorité stratégique s’explique notamment par la présence de gisements de pétrole et surtout de gaz (South Pars-/North Dome partagé avec le Qatar), par l’absence d’autres voies d’exportation vers la Chine et l’Asie malgré les travaux pour développer les ports en mer d’Oman à l’est du détroit d’Ormuz (Jask, Chabahar), ou par la place économique, financière et culturelle acquise par Dubaï devenue une « capitale » iranienne dans ces domaines, et qui permet de contourner les sanctions et de mettre à l’abri les capitaux fruits d’activités illicites. Outre le golfe Persique, les autres questions sécuritaires de première importance concernent le trafic de la drogue produite au Pakistan et en Afghanistan, la question kurde et l’arrivée au pouvoir des talibans.

À quoi pourrait donc servir une arme atomique pour faire face à ces conflits frontaliers ou régionaux ? En revanche, l’Iran aurait un besoin évident d’armes conventionnelles que ne peut pas fournir une industrie nationale d’armement par ailleurs performante. La République islamique doit trouver sur le marché international (Russie, Chine, Europe voire États-Unis) canons, chasseurs bombardiers, hélicoptères, navires, tanks, transport de troupes, radars… Son arsenal est en effet obsolète et insuffisant en nombre et en qualité, comparé à celui des monarchies arabes. Les négociations qui s’ouvrent pourraient lever l’embargo international sur les armes qui touche l’Iran depuis des décennies. La remarquable capacité de l’Iran à mettre au point des missiles de moyenne portés précis et fiables, des drones et des capacités offensives cybernétiques donne à la République islamique une réelle capacité de dissuasion, mais cela ne saurait répondre aux besoins de défense de ses 8 731 kilomètres de frontières terrestres et maritimes. Au-delà d’être un objet de fierté nationale, un outil de dissuasion ou une menace, le programme nucléaire iranien semble désormais une monnaie d’échange pour obtenir la levée durable des sanctions économiques et ouvrir la possibilité de se doter d’armes conventionnelles modernes nécessaires. Une telle politique nationaliste est sûre de trouver le soutien de la population, quel que soit le régime politique en place à Téhéran. Si les États-Unis refusent ces exigences économiques et d’armement, l’Iran pourrait s’estimer en droit de poursuivre son programme nucléaire, seul argument de poids dans la négociation et pour rester un interlocuteur privilégié des grandes puissances.

Dans cette hypothèse, l’Iran pourrait accepter des contrôles stricts de l’AIEA, tout en cherchant à conserver sa situation d’État du seuil nucléaire, capable de produire à court terme de l’uranium de qualité militaire, une arme et un vecteur. Cette posture permettrait à la fois de ne pas payer le prix politique et économique de toute-puissance nucléaire militaire déclarée, tout en conservant un moyen de pression crédible. Mais cette solution n’est-elle pas d’ores et déjà abandonnée par le gouvernement Raïssi ? Il a décidé de négocier, et donc il ne peut pas échouer à obtenir la levée rapide des sanctions pour répondre à la demande sociale et de s’affirmer comme une puissance régionale fiable, capable d’assurer sa sécurité et celle des pays voisins. Cela passera probablement par de longues négociations avec une succession d’avancées et de blocages, car on ne résout pas en un seul accord quatre décennies de confrontations. Il en va de même pour les relations avec l’Arabie saoudite qui, avec Israël et les États-Unis, a été à la pointe de l’opposition au JCPOA.

Deux gendarmes pour un seul Golfe

En 1973, Richard Nixon avait confié la sécurité du golfe Persique et de son pétrole à l’Iran et à l’Arabie saoudite, et lancé en faveur de ces deux « gendarmes du Golfe » un programme d’armement sans précédent. Par son histoire et sa taille, l’Iran du chah s’était d’abord imposé comme le seul gendarme, avant que la Révolution islamique puis la guerre Irak-Iran ne fassent de l’Arabie et des monarchies pétrolières les interlocuteurs exclusifs des pays occidentaux sur les plans économiques et militaires. La République islamique et la monarchie saoudienne se sont ainsi retrouvées en conflit, moins du fait de leurs différences ethniques ou religieuses souvent médiatisées, que de leur modèle politique et de leurs ambitions pour le contrôle de la région, du Liban au Yémen en passant par les talibans, Al-Qaida ou l’OEI. Depuis 2011 les relations diplomatiques avec Riyad sont même rompues, mais aujourd’hui la stabilité de la République islamique passe par une coexistence pacifique avec la monarchie saoudienne.

Ce conflit a connu une étape décisive avec l’attaque par des missiles des raffineries saoudiennes d’Abqaïq et de Khurais le 14 septembre 2019. Malgré ses moyens sophistiqués, l’armée saoudienne n’a pas contré l’attaque, et surtout s’est vu interdire de riposter par les États-Unis de Donald Trump, qui ont clairement signifié qu’ils ne soutiendraient pas leur allié dans une attaque contre l’Iran. Sans arme atomique, l’Iran a ainsi mis en évidence la réalité des rapports de force entre les deux puissances régionales rivales, et les conséquences très concrètes du retrait américain d’une région dont ils n’achètent plus le pétrole.

Avec l’aide de l’Irak, des discussions entre les deux pays ont rapidement eu lieu pour normaliser les relations sans vouloir résoudre immédiatement les nombreux conflits en cours. Une des questions centrales reste la dissymétrie entre l’arsenal conventionnel et de missiles dont disposent l’Arabie et les monarchies pétrolières qui ont des armées peu nombreuses, et les forces armées iraniennes nombreuses et expérimentées, mais mal équipées. L’Iran est en effet capable de mener sur son territoire une guerre asymétrique de défense, mais sur le plan stratégique ne dispose pas d’une dissuasion nucléaire crédible et subit au contraire les conséquences militaires, politiques et économiques d’un programme nucléaire.

L’Iran devrait-il donc se débarrasser au plus vite du boulet que représente son programme nucléaire et mettre fin aux guerres extérieures par proxy interposé qui entretiennent des rivalités qui ne sont plus prioritaires ?

Un rééquilibrage entre les deux rives du Golfe peut facilement se construire, tant les intérêts communs sont grands pour la sécurité des exportations d’hydrocarbures, sans présence étrangère, les échanges commerciaux ou la protection de l’environnement de cette mer presque fermée et peu profonde. C’est notamment le cas en matière de sureté nucléaire depuis que les Émirats ont mis en service en 2021 une première centrale nucléaire. Une politique commune en cas d’accident dans les centrales de Bouchir et Baraka ouvrirait une coopération nucléaire civile. Comme ce fut le cas après le départ des Britanniques en 1971, celui des Américains implique la mise en place d’un pacte de sécurité régionale entre les pays riverains du golfe Persique. L’Iran et l’Arabie pourraient y trouver satisfaction en matière de fierté nationale, à la condition que Téhéran abandonne ses prétentions nucléaires, inacceptables pour ses voisins.

En revenant à la table des négociations, l’Iran et les États-Unis écartent tout risque immédiat de conflit armé, même si un accident ou une provocation restent toujours possibles dans cet environnement surarmé et où les passions sont exacerbées par tant de guerres. Seul Israël vient de confirmer lors du forum de Manama qu’il ne s’estimait pas lié à un éventuel accord et continuerait à s’opposer à l’Iran par tous les moyens. Il est probable qu’aucun accord définitif ne sera obtenu dans l’immédiat à Vienne et qu’on ira d’accord intérimaire en solutions provisoires ; mais le plus important est qu’il existe désormais un consensus pour stabiliser la région après la révolution iranienne, les printemps arabes et les drames de l’OEI. Un consensus pour renforcer l’autorité des États en place, leur pragmatisme, leur nationalisme associé à l’islam populaire, mais loin des aspirations des populations. Pour accompagner cette période de retrait des États-Unis et de montée en puissance de la Chine, l’Union européenne et notamment la France continuent d’avoir leur rôle d’intermédiaires et espèrent bénéficier du retour de l’Iran dans le monde économique, mais la vente de chars Leclerc, de Rafale et de missiles Exocet à Téhéran est peu probable dans l’immédiat…

1University of Maryland, Center for International and Security Studies at Maryland, « Iranian public opinion as Raisi takes the stage », septembre 2021.

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