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Non, Benyamin Nétanyahou n’a pas raté une proposition historique de paix au Proche-Orient

Le 19 février 2017, la presse israélienne se faisait l’écho de fuites émanant de l’ancienne administration américaine au sujet d’un plan de paix régional que John Kerry aurait proposé à Benyamin Nétanyahou en février 2016, réactivant l’initiative de paix entérinée par la Ligue arabe en 2002. Or, si l’ancien secrétaire d’État américain a bien organisé à Aqaba une réunion entre le premier ministre israélien, le roi Abdallah II de Jordanie et le président égyptien Abdel Fattah Al-Sissi, le regard porté sur cette initiative relève du fantasme et d’une relecture enchantée de l’histoire.

John Kerry rencontre Benyamin Nétanyahou dans le bureau du premier ministre israélien.
Ambassade des États-Unis en Israël, 24 novembre 2015.

Ce n’est pas la première fois que les protagonistes du conflit israélo-palestinien sont censés avoir raté l’occasion de la paix. Yasser Arafat à Camp David en 2000 et Mahmoud Abbas à Annapolis en 2007 seraient eux aussi passés à côté d’un accord généreux et sans précédent offert par la partie israélienne. En réalité, on sait que les conditions politiques de la négociation n’étaient pas en faveur des dirigeants palestiniens qui craignaient de se faire déborder dans leur camp et que le contenu de la proposition n’était pas aussi avantageux qu’on voulait le faire croire.

L’histoire se répète, alors que Benyamin Nétanyahou a effectué sa première rencontre officielle avec Donald Trump le 15 février dernier à Washington et que se dessine la nouvelle ambition du tandem israélo-américain : la normalisation des relations entre Israël et ses partenaires sunnites au Proche-Orient. Trois jours plus tard, d’anciens conseillers de l’administration Obama révélaient que l’idée n’était pas nouvelle et qu’elle avait été au cœur d’une proposition américaine de paix faite au premier ministre israélien un an plus tôt. Il n’en fallait pas plus pour que la presse israélienne, suivie par la presse internationale, parle d’une « occasion historique ratée ». Nétanyahou s’est empressé de préciser qu’il avait lui-même été l’instigateur de cette initiative. Quant au chef du parti travailliste, Yitzhak Herzog, il a estimé que « le Proche-Orient aurait pu être changé » si le premier ministre israélien avait saisi cette chance. Mais les détails publiés dans la presse révèlent que l’idée n’avait aucune chance d’aboutir, tant elle avait été mal pensée.

Des médiations inutiles

Qui pouvait croire en 2016 qu’un plan de paix régional pourrait être réactivé grâce à la médiation de la Jordanie et de l’Égypte ? Ces deux pays, tenus à bout de bras par les investissements américains et golfiens entretiennent avec Israël des relations très proches à la faveur de la dégradation sécuritaire régionale. Ils ne sont par conséquent pas en position de pouvoir imposer un quelconque accord à la région.

— D’une part, les pays du Golfe n’ont pas besoin d’Amman et du Caire pour avoir des relations avec Israël. Jusqu’en 2013, le port d’Haïfa a laissé transiter des marchandises à destination de l’Arabie saoudite pour pallier la paralysie des routes traditionnelles d’approvisionnement qui passaient par la Syrie avant le déclenchement du conflit en 2011. Il est désormais de notoriété publique que les Émirats arabes unis, le Bahreïn et dans une certaine mesure l’Arabie saoudite ont des relations discrètes avec Israël sur les plans économique et sécuritaire, notamment grâce aux compagnies de haute technologie et de sécurité privée israéliennes.

— D’autre part, toute paix régionale devra passer par une discussion directe avec les monarchies du Golfe qui évalueront le rapport « coût-avantage » d’une reconnaissance d’Israël en échange d’un règlement du dossier palestinien. C’est précisément là que se trouve la principale pierre d’achoppement. Qui, des Israéliens ou des Golfiens, a le plus intérêt à négocier une sortie de crise avec les Palestiniens ? Ni l’un ni l’autre. Tel-Aviv et Riyad s’accordent sur une même ligne anti-iranienne et n’ont pas besoin de régler d’urgence la question palestinienne pour partager des inquiétudes et des intérêts communs. D’ailleurs, ni la Jordanie ni l’Égypte ne partagent cette obsession à l’égard de Téhéran. Les deux pays tiennent sur le conflit syrien une position d’équilibriste nourrie par un même et unique objectif : la lutte anti-djihadiste. Quant aux Émirats arabes unis, leur intérêt pour le conflit israélo-palestinien se lit à la lumière de leur soutien inconditionnel à Mohammed Dahlan, fervent opposant au président palestinien Mahmoud Abbas. Espérant pouvoir faire partie d’une équation régionale de paix, Dahlan attend patiemment son heure pour faire son retour à Ramallah. Et il n’a pas besoin de la Jordanie et de l’Égypte pour avoir quelques contacts utiles au sein de l’establishment politique et de défense israélien.

La proposition de John Kerry était donc au mieux naïve, au pire mauvaise, et surtout inadaptée au contexte régional. Elle ne pouvait pas constituer une occasion historique pour les Israéliens, dont les blocages relationnels avec les monarchies du Golfe ne se règleront pas à Amman, et encore moins au Caire.

Zéro risque pour le premier ministre israélien

Les fuites américaines font également porter la responsabilité de l’échec de leur proposition sur Nétanyahou et sa peur de froisser ses partenaires d’extrême droite et de faire chuter sa coalition. En réalité, le premier ministre israélien a passé plusieurs semaines en 2016 à négocier avec le chef du parti travailliste Yitzhak Herzog afin d’anticiper un éventuel retrait des partis pro-colons du gouvernement. Il réfléchissait précisément aux options possibles pour enrayer sa trop grande dépendance à l’égard de son aile droite. S’il avait voulu s’engager dans un règlement du conflit israélo-palestinien en échange d’une reconnaissance régionale, il avait donc les moyens de le faire.

Cependant, Herzog a déclaré dans la presse qu’il avait été informé a posteriori de la rencontre secrète tenue à Aqaba, en Jordanie, fin février 2016. Son entrée au gouvernement israélien avait été conditionnée au gel de la colonisation, ce qui avait été refusé par le premier ministre israélien par crainte d’une éventuelle scission au sein du Likoud. Nétanyahou aurait en effet demandé à Kerry d’accepter une poursuite des reconstructions au sein des colonies vouées à rester sous souveraineté israélienne dans le cadre d’un règlement final. Cependant aucune précision n’avait été donnée sur l’avenir des autres colonies dites isolées et « illégales » (pour le gouvernement israélien). Au final, la partie israélienne n’a donc rien proposé de nouveau ni de substantiel pour sortir de l’impasse politique.

Comme à son habitude, Nétanyahou n’a pas voulu prendre le risque d’être mis en minorité au sein de son parti et donc de signer sa retraite politique. Bien qu’obsédé par l’idée d’une normalisation officielle des relations israélo-arabes, il refuse d’admettre que la question palestinienne en est le principal verrou. Ce n’est pas tant que la Palestine soit un sujet de préoccupation majeure au Proche-Orient — bien au contraire —, elle demeure toutefois une problématique structurante et potentiellement déstabilisatrice. Les relations entre Tel-Aviv et les capitales arabes peuvent donc se poursuivre, mais pas de façon large et assumée.

Méfiance envers l’administration Obama

Enfin, les détails de presse mettent au jour l’incapacité de John Kerry à peser sur le dossier israélo-palestinien, en raison du refus de Washington d’entrer dans un rapport de force avec Israël, mais également de la perte de confiance israélienne dans l’administration américaine. Le premier ministre israélien a déclaré qu’il avait bloqué la proposition américaine parce qu’il ne voulait pas que Kerry soit à la manœuvre et lui impose des paramètres contraignants de négociation.

En réalité, jamais l’administration américaine n’a voulu réellement faire pression sur Israël de manière sérieuse. Et Benyamin Nétanyahou a pu manœuvrer parce qu’il le savait. Il souhaitait un accord régional, mais pas avec les conditions, contreparties et compromis demandés par Washington. Il était donc clair en 2016 qu’Israël ne voulait plus de médiation américaine sur le dossier israélo-palestinien, comme plus largement dans ses relations avec le monde arabe. En tout cas pas tant que l’administration Obama serait en place. Comme les pays du Golfe, Israël n’a pas pardonné au président américain l’accord sur le nucléaire iranien de 2015 et le blanc-seing donné à Téhéran dans sa politique régionale.

Au final, sans remettre en cause la bonne foi des anciens conseillers américains — quoique leurs révélations semblent aussi s’inscrire dans des enjeux de politique intérieure à Washington — ni la lecture qui est faite par l’opposition en Israël, il n’y a jamais eu de proposition historique crédible et sérieuse d’un plan de paix régional en 2016.

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