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Yémen. Faillite des tentatives de retour à la paix

Deux mois après la signature de l’accord de Riyad du 5 novembre 2019 entre le gouvernement du Yémen internationalement reconnu et le Conseil de transition du Sud, séparatiste, quelle est la situation sur le terrain ? Treize mois après la signature de l’accord de Stockholm du 13 décembre 2018 sous l’égide des Nations unies, il convient d’évaluer et de comparer leurs réalisations. D’autant plus que ces deux accords ont été présentés comme des avancées majeures dans la conclusion de la guerre au Yémen, et qu’ils semblent connaître des destins similaires.

22 avril 2019. — Combattants pro-Hadi (portrait) rassemblés dans les ruines d’un bâtiment de la ville côtière de Midi proche de la frontière saoudienne, dans le gouvernorat de Hajjah
Anuj Chopra/AFP

L’Accord de Stockholm est le premier accord conclu entre le gouvernement internationalement reconnu (GRI) du président Abd Rabbo Mansour Hadi et le mouvement houthiste depuis le début de l’internationalisation de la guerre au début de 2015. Après une série de négociations ratées au cours de la première année de la guerre, aucune réunion n’a eu lieu entre les deux parties pendant 27 mois, et celle de Stockholm n’a eu lieu qu’à la suite d’une très forte pression internationale. Sur ses trois éléments, deux seulement méritent d’être mentionnés 13 mois plus tard : l’échange proposé de 16 000 prisonniers n’a pas eu lieu, bien que quelques centaines d’entre eux aient été échangés ces derniers mois, y compris la libération d’un certain nombre de militaires saoudiens détenus par les houthistes. Ces échanges ont eu lieu par le biais d’une médiation tribale et en dehors du cadre des Nations unies, même si la Croix-Rouge a été impliquée.

Le volet Hodeïda de cet accord a connu un sort un peu plus favorable : bien que le cessez-le-feu dans le gouvernorat soit de plus en plus souvent violé, la ville de Hodeïda elle-même a connu une diminution remarquable du conflit, et la Mission des Nations unies pour l’accord de Hodeïda (UNMHA) a déployé des observateurs dans cinq endroits cruciaux, à l’intérieur et autour de la ville elle-même. Le redéploiement des forces a été en grande partie une opération cosmétique sans retrait substantiel des forces houthistes des trois ports concernés. Les « accords » plus récents conclus sous ses auspices ne sont pas mis en œuvre à ce jour. Le renouvellement du mandat de la UNMHA par le Conseil de sécurité des Nations Unies pour une période de six mois, jusqu’à la mi-juillet 2020, devrait permettre d’éviter une détérioration de la situation à Hodeïda pendant cette période. Malheureusement, on ne peut pas en dire autant des autres aspects de la crise yéménite.

Rappelons d’abord que les autres fronts militaires entre les houthistes et leurs opposants sont restés pratiquement inchangés tout au long de l’année 2019. La seule zone où il y a eu de l’action est Dhala. Les houthistes y ont affronté les forces du sud. Un examen attentif de ce front démontre encore une fois les relations peu banales entre les différents éléments anti-houthistes : alors que les forces séparatistes du Conseil de transition du Sud protègent les anciennes frontières entre la République arabe du Yémen (RAY) et la République démocratique et populaire du Yémen (RDPY), les combats dans l’ancienne région de la RAY sont menés par les forces de Hadi, sans le soutien de leurs « partenaires » du Conseil de transition du Sud (Southern Transitional Council, STC) !

Une situation humanitaire dramatique

Pour mémoire, la situation humanitaire est restée largement inchangée tout au long de 2019, des millions de personnes étant dépendantes de l’aide humanitaire. Les salaires versés par le gouvernement à 1,2 million de civils sont restés à un niveau totalement insuffisant, s’élevant au mieux à un demi-mois de salaire environ tous les trimestres, dans tout le pays. S’il est clair que le blocus financier contre les houthistes explique la situation dans les zones sous leur contrôle, la situation devrait être en principe bien meilleure dans les zones « libérées » où des fonds saoudiens et émiratis importants sont disponibles, ce qui soulève la question de savoir ce qu’il est advenu de ces fonds.

Comme c’était le cas il y a un an, on estime qu’environ 24 millions de Yéménites ont besoin d’aide humanitaire, allant de l’eau, de l’assainissement ou de la nutrition aux services de santé. Sur le plan médical, la crise du choléra a de nouveau atteint un record en 2019, avec près de 900 000 cas au cours des dix premiers mois de l’année (les données pour l’année entière ne sont pas encore disponibles), contre moins de 300 000 pour l’ensemble de l’année 2018. En outre, une nouvelle épidémie de dengue a éclaté en 2019, sans parler des dommages psychologiques causés par la guerre.

Dans l’ensemble, les Yéménites de tous âges sont de plus en plus traumatisés et affaiblis, et donc susceptibles de contracter des maladies en raison d’années de malnutrition et de soins de santé inadéquats. C’est bien sûr pire pour les plus vulnérables, à savoir les jeunes enfants, les personnes âgées et les femmes enceintes ou allaitantes. Il existe également des différences locales évidentes dans la situation, les zones non houthistes ayant un plus grand accès à l’aide humanitaire des principaux membres de la coalition, l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis.

L’accord de Riyad, irréaliste et peu respecté

Cela nous amène au deuxième accord, celui de Riyad, signé le 5 novembre 2019 par le GRI et le STC. En août 2019, le STC a expulsé militairement le GRI de sa capitale officielle intérimaire, Aden. Le conflit ouvert entre ces deux composantes essentielles de la coalition anti-houthistes représente une menace fondamentale pour la coalition et le gouvernement du président Hadi : la perte du contrôle de sa capitale l’a réduit à n’être guère plus qu’un gouvernement en exil, indépendamment du fait que nombre de ses membres de haut rang ont été basés à Riyad, capitale de l’Arabie saoudite, la plupart du temps depuis leur expulsion de la capitale du Yémen, Sanaa, en 2015.

Cet événement, qui s’est produit quelques semaines après que les Émirats arabes unis ont annoncé leur retrait complet de la guerre du Yémen a contraint l’Arabie saoudite à intervenir directement. Bien que des discussions aient été immédiatement annoncées à Djedda entre les deux protagonistes, et appuyées par des déclarations de soutien des EAU, il a fallu encore plus de trois mois pour parvenir à la signature de l’accord de Riyad entre les représentants du gouvernement de Hadi et ceux du STC.

Les principaux éléments de cet accord sont le retrait des villes de tous les éléments armés et de leurs équipements, l’intégration de tous les militaires et du personnel de sécurité dans les forces officielles de la coalition, respectivement sous l’autorité des ministères de la défense et de l’intérieur, et la formation d’un nouveau gouvernement de 24 membres au maximum dont 50 % de sudistes [il y a plus de 50 % de sudistes dans le gouvernement actuel]. Plus important encore, tous les revenus de l’État doivent être gérés par la Banque centrale du Yémen (Central Bank of Yemen, CBY) basée à Aden, qui doit rendre des comptes au Parlement.

L’accord doit être mis en œuvre selon un calendrier strict, mais deux mois après le début de la période, rien n’a été fait dans les délais. Le seul acte concret est le retour à Aden du premier ministre et d’autres hauts fonctionnaires chargés des finances, qui ont été explicitement mandatés pour assurer le paiement des salaires du personnel de sécurité, ce qui leur reste toujours à faire. La capture temporaire par le STC, le 1er janvier, de quatre conteneurs remplis d’argent frais soulève de nombreuses questions. Mais ce fut peut-être une façon de suggérer au gouvernement de payer les salaires de ses militaires.

Des racines historiques du conflit

Pendant ce temps, aucun autre ministre n’est revenu à Aden, et des affrontements entre le STC et les forces liées au gouvernement ont eu lieu sporadiquement sur des lignes de front de facto, à Abyan et Shabwa, les deux parties consolidant leurs positions. En un coup d’œil, les fronts actuels délimitent les zones contrôlées par chaque partie et, en particulier, confirment les limites de l’influence du STC à la zone d’origine de ses dirigeants (le district de Dhala, la plus grande partie du centre et de l’est de Lahej et les bandes côtières occidentales d’Abyan). Ce sont les zones d’origine des chefs de la faction « victorieuse » des affrontements internes de 1986 au sein du Parti socialiste yéménite, avant l’unification. Le reste d’Abyan et la majeure partie de Shabwa sont sous contrôle gouvernemental.

Les principales figures de cette zone, dont le président Hadi, étaient membres de la faction vaincue en 1986. Cela révèle clairement les racines historiques et la nature factieuse de ces allégeances, démontre incidemment que la prétention du STC à représenter l’ensemble du Sud est loin de correspondre à la réalité1.

En ce qui concerne l’application de l’accord de Riyad, deux mois après sa signature, la situation n’est guère encourageante. Outre les affrontements et l’impasse mentionnés plus haut, après s’être initialement retiré des comités d’application de l’accord, d’autres comités communs et de nouveaux délais ont été mis en place. Mais tout est remis en question après l’attaque aérienne meurtrière contre les éléments de la Garde républicaine censés se trouver à Aden, qui a tué plus de 60 soldats à Mareb, le 18 janvier.

En outre, les clauses de l’accord doivent être appliquées sous la supervision et le contrôle d’un comité de la coalition, ce qui veut dire un comité saoudien, compte tenu du retrait des EAU. Ce qui suscite des inquiétudes quant à la souveraineté de l’État yéménite et de son gouvernement. Cela rappelle aussi que l’autorité donnée à l’accord du Conseil de coopération du Golfe de 2011 a été l’une des étapes menant à la désintégration du pays. Une condition fondamentale pour le succès de l’accord de Riyad sera la volonté des EAU de suspendre leur soutien pratique direct au STC, dont ce dernier dépend financièrement, matériellement et diplomatiquement depuis sa création en 2017. La grave attaque du 18 janvier met cette question au premier plan.

En plus des problèmes intrinsèques à la nature de l’accord, il convient de noter ce qui suit :
➞ premièrement, il n’est conclu qu’entre le gouvernement et le CTS, et il néglige les autres organisations séparatistes du Sud, sans parler de toute autre question politique, sociale ou économique ;
➞ deuxièmement, les gouvernorats qui ont obtenu un contrôle important sur leurs revenus principalement liés au pétrole, à savoir ceux de Mareb, de l’Hadramaout et de Shabwa, n’apprécieront probablement pas la suggestion de remettre tous leurs revenus à la banque centrale du Yémen à Aden ;
➞ troisièmement, les nombreux groupes séparatistes actifs à Aden ont jusqu’à présent empêché le Parlement de s’y réunir : la seule réunion qui s’est tenue a eu lieu à Seiyun en avril 2019.

Dans l’ensemble, l’accord de Riyad présente des caractéristiques communes avec les accords yéménites antérieurs : une combinaison de mécanismes d’application imprécis, de délais irréalistes et d’un séquençage idéaliste.

Échec de la pression internationale

Si l’ONU n’a été impliquée que dans l’accord de Stockholm, son rôle actuel et éventuel mérite d’être mentionné ici. Il est désormais clair que cet accord, plutôt que de placer l’ONU et son envoyé spécial au cœur de la crise yéménite a eu l’effet inverse. Compte tenu de l’échec de l’ONU dans l’échange de prisonniers et à Taïz, son succès partiel à Hodeïda a marginalisé son envoyé spécial, en grande partie à cause de son approche centrée sur un seul aspect du problème.

Les progrès diplomatiques sur le front houthiste sont le résultat de l’attaque au missile du 14 septembre sur les installations d’Aramco en Arabie saoudite, qui a conduit le régime saoudien à réaliser que les États-Unis de Donald Trump ne le protégeraient pas de quelque menace que ce soit ! Le nouveau vice-ministre de la défense, Khaled Ben Salman, frère du prince héritier, est déterminé à sortir son pays du bourbier yéménite et à éloigner l’Arabie saoudite d’un affrontement américano-iranien de plus en plus dangereux. Il a entamé des discussions directes avec les houthistes en Arabie saoudite et à Oman, et inclura probablement l’ONU pour des raisons cosmétiques, afin d’obtenir un aval international à tout accord qui pourrait être conclu bilatéralement.

Les accords de Stockholm et de Riyad souffrent tous deux de problèmes majeurs : aucun d’entre eux n’aborde les questions les plus importantes auxquelles sont confrontés l’État ou le peuple yéménites ; tous deux sont partiels et se concentrent sur des questions uniques, plutôt que de rechercher des solutions globales ; tous deux ont été conclus sous la pression internationale plutôt qu’interne, et répondent donc aux besoins de leurs parrains plutôt qu’à ceux des Yéménites. Aucun des deux n’est susceptible de réussir dans le courant de 2020 sans un changement fondamental d’approche de la part des parties belligérantes, ce qui n’est guère le cas.

L’année 2020 verra peut-être la fin officielle ou officieuse de la participation internationale aux combats, mais il est peu probable que ce soit la fin des souffrances des Yéménites, car la lutte politique et militaire interne entre les multiples factions va probablement se poursuivre, compte tenu notamment de la profonde fragmentation et de l’amertume qui ont transformé le pays au cours de la dernière décennie. Sans la paix, il est peu probable que l’économie se redresse alors que les conditions sociales et les perspectives de développement à long terme continuent de se détériorer, et le réchauffement climatique aggrave le contexte de développement objectif déjà difficile auquel les Yéménites sont confrontés.

1La situation est différente plus à l’est, dans l’Hadramaout et le gouvernorat d’Al-Mahra. Cela indique le manque de cohésion interne du Sud.

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