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La diplomatie palestinienne d’Obama : sans carotte ni bâton

Alors que l’on annonce, pour la troisième semaine de septembre, une reprise des négociations au Caire entre l’Autorité palestinienne et le gouvernement israélien, la « communauté internationale » semble incapable de fixer une direction pour atteindre une paix durable. D’autant que les États-Unis, occupés par l’État islamique, ligotés par leurs relations avec Israël, paraissent eux-mêmes paralysés.

La troisième opération militaire israélienne en six ans contre Gaza s’est achevée le 26 août dernier. Avant qu’un cessez-le-feu soit accepté par les belligérants, sous l’égide de l’Égypte, environ 2150 Palestiniens dont 578 enfants et 263 femmes avaient été tués. Les deux tiers des victimes n’étaient pas des combattants. 11 100 Palestiniens dont un tiers d’enfants ont été blessés. Soixante-six Israéliens ont été tués dont deux civils1. Dans Gaza, les conséquences des destructions de bâtiments privés et d’infrastructures publiques sont trois fois plus importantes que celles constatées à l’issue de l’opération militaire israélienne de 2008-2009.

La communauté internationale s’attache désormais à consolider le cessez-le-feu et à trouver les moyens de reconstruire ce qui a été détruit. Dans la perspective de l’Assemblée générale des Nations unies (dernière semaine de septembre), un projet de résolution au Conseil de sécurité des Nations unies est en cours de rédaction. D’autres mesures diplomatiques sont envisagées. L’administration américaine est aux commandes, mais sa tâche est compliquée. Le dossier palestinien a épuisé ses bonnes volontés et son imagination. Nombreux sont ses partenaires et alliés qui ne partagent pas ses choix politiques, ni sur ce dossier ni sur d’autres concernant la région.

Du déjà vu

C’est donc sans enthousiasme que les diplomaties nationales se penchent actuellement aux Nations unies sur le dossier de l’après-Gaza. La panoplie de leurs possibilités est classique : une résolution au Conseil de sécurité, la possible réactivation du Quartet2 et l’organisation d’une conférence des donateurs internationaux pour la reconstruction de Gaza sont des instruments traditionnels.

Washington et ses alliés vont devoir manœuvrer dans ce cadre onusien qui est souvent une salle des illusions perdues. Les diplomates américains n’auront pas la partie facile. Il n’y a guère que les Européens qui ne s’opposeront pas à leurs idées. Israël n’en contestera pas le fond (le projet est de toute façon discuté avec le gouvernement de Benjamin Nétanyahou) mais leur formulation. Les Palestiniens critiqueront un texte qui, sauf révolution aux Nations unies, ne leur conviendra pas. Ils s’en démarqueront s’il les met en porte-à-faux par rapport à leurs efforts de réconciliation avec le Hamas et les autres groupes palestiniens et par rapport à une opinion palestinienne de plus en plus critique des performances de l’Autorité. Les Russes continueront d’être un « irritant » pour Washington, la remise à plat de leurs relations à l’initiative de Barack Obama en 2009  the reset »)3 ayant dû subir les vicissitudes de la crise syrienne, l’affaire Edward Snowden4, le refus de Moscou de réduire ses missiles balistiques de longue portée, la Crimée, l’Ukraine, etc.

Les éléments d’une résolution au Conseil de sécurité

Le texte de la résolution qui sera trouvé ne devrait pas surprendre. Il insistera sur la nécessité de laisser entrer l’aide humanitaire dans Gaza et sur l’utilité de rouvrir les points de passage avec Israël et l’Égypte (ne serait-ce que pour limiter la construction et l’usage des galeries souterraines, les « tunnels » de Gaza). Il accordera une place centrale aux questions sécuritaires. Il demandera à l’Autorité palestinienne d’avoir le monopole de la force publique, d’être présente dans Gaza aux points de passage avec l’Égypte, d’empêcher l’acheminement des armes dans Gaza, etc. Ces demandes ne sont pas neuves. Les pays occidentaux ont régulièrement exigé d’Arafat puis de Mahmoud Abbas qu’ils affirment leur autorité en matière de sécurité sur l’ensemble de leurs territoires (« Une autorité, une loi, un fusil ») sans trop insister sur le fait qu’Israël la leur a toujours refusée et que le Hamas n’est pas prêt à confier à Abbas le contrôle de ses armes dans Gaza ou en Cisjordanie.

La communauté internationale prévoira sans aucun doute un mécanisme de contrôle aux points de passage avec Israël et l’Égypte ou d’autres arrangements sécuritaires, notamment pour éviter que les produits autorisés à entrer dans Gaza ne puissent servir à un double usage, civil et militaire. L’Union européenne a un indéniable savoir-faire en la matière ; elle devrait proposer ses services. En 2005, peu après le « désengagement » de Gaza décidé par Ariel Sharon, l’Union européenne a installé à Rafah une mission d’assistance aux frontières (EU BAM Rafah) pour contrôler les passages des personnes et des marchandises entre les deux pays. Le mandat de cette mission, destinée à favoriser la confiance entre toutes les parties prenantes, a constamment été renouvelé quand bien même la mission a cessé ses activités en 2007 au moment des affrontements entre le Hamas et l’Autorité palestinienne. Son mandat ayant été récemment reconduit jusqu’au 30 juin 2015, EU BAM Rafah peut très rapidement se redéployer si les Nations unies en faisaient la demande. Trois de ses États membres (France, Allemagne, Royaume-Uni) ont d’ailleurs fait une proposition en ce sens fin juillet. Les Américains seraient enclins à introduire dans la résolution une demande sur le désarmement des groupes militaires palestiniens comme Nétanyahou l’a demandé5. Mais ils savent qu’il serait illusoire de l’exiger et que tout désarmement ne peut être que concerté et non imposé. Dans le meilleur des cas, une restitution des armes ne peut être mise en place qu’au terme d’un long processus de paix lorsque toutes les parties concernées se sont accordées sur une solution. Le désarmement ne peut être un préalable mais le produit d’une négociation.

Sécurité d’Israël et dédain de Nétanyahou

Les positions de Washington sont connues et immuables, notamment sur la sécurité d’Israël. Le thème irrigue les discussions actuelles sur la rédaction d’un projet de résolution. Israël demandera que soient reconnus son droit à l’autodéfense et la préservation de ses intérêts en matière de sécurité. La formation d’un comité pour le désarmement du Hamas et des autres groupes armés a même été évoquée. L’exigence de désarmer est un réflexe spontané pour qui ne considère le Hamas que comme une organisation terroriste. Mais pour ceux qui restent attachés à l’idée d’un État palestinien, l’affaire n’est pas aussi simple. Le Hamas a remporté les législatives de 2006. Il fait partie de la société palestinienne. Imaginer l’en exclure relève de l’utopie. Le faire participer aux affaires d’un pays à construire qui vivrait en paix et en sécurité aux côtés d’Israël serait plus raisonnable. Demander à Abbas d’accréditer l’idée que le désarmement du Hamas est un préalable reviendrait à lui faire dire que le Hamas est responsable des dernières opérations militaires israéliennes et qu’Israël n’a fait que se protéger de ses roquettes.

Dès lors, le bouclage de Gaza, l’occupation permanente des territoires palestiniens, le contrôle de l’économie et des finances palestiniennes, l’expansion de la colonisation en Cisjordanie6, la dislocation de la société palestinienne qui en découle sont autant de réalités qui ne seraient pas prises en considération. En d’autres termes, la résolution du Conseil de sécurité n’apporterait rien au règlement de la question de Palestine. Le dossier Gaza serait réduit à n’être qu’un énième projet de reconstruction matérielle (à financer en partie par l’Europe) et le dernier affrontement ne serait que l’un des épisodes d’une guerre longue.

Bien avant les affrontements dans Gaza, le dédain d’Israël pour les efforts du secrétaire d’État John Kerry7, dans le cadre du « processus de paix » était patent. Le premier ministre israélien l’a toujours écouté sans jamais l’entendre. La diplomatie américaine pâtit de ce manque de considération. Dans les pays arabes, nul dirigeant n’est disposé à s’engager dans la recherche d’une solution diplomatique — ce qui suppose de leur part des gestes, voire des concessions —, sachant que l’influence de la Maison Blanche sur le premier ministre Nétanyahou est sujette à caution. Que pourraient offrir le Caire ou Riyad, qui sont certains qu’Israël, immunisé contre toute contrainte venant de Washington, ne bougera qu’avec d’infinies précautions sans rien lâcher sur la colonisation ni sur l’étranglement de Gaza ? Bien entendu, l’absence de considération envers le secrétaire d’État américain n’est que l’ombre portée du peu d’estime dont témoignent Obama et Nétanyahou l’un vis-à-vis de l’autre8. L’information selon laquelle Israël aurait cherché à se réapprovisionner en armement auprès du Pentagone, pendant son opération militaire contre Gaza en court-circuitant la Maison Blanche n’est pas de nature, si elle était exacte, à réchauffer leurs relations. Déjà au début des affrontements dans Gaza, Kerry avait proposé un plan de cessez-le-feu qui, à y regarder de près, n’était pas si différent de celui avancé finalement par les Égyptiens. Il n’avait pas obtenu la moindre considération de la part d’Israël.

Le silence des pays arabes

Les silences peuvent être bruyants. Ils sont aussi bavards. Le mutisme dont ont fait preuve les dirigeants arabes pendant l’opération contre Gaza en dit long sur leurs attentes et leurs inquiétudes. Pendant cet été meurtrier, ils n’ont pas témoigné de leur solidarité habituelle pour les Palestiniens de Gaza. Le Caire ou Riyad ont bien consenti à évoquer leur situation humanitaire et à critiquer l’usage excessif des armes par Israël. Ils ne pouvaient pas faire moins vis-à-vis de leurs opinions publiques mais ils n’ont pas été plus loin dans la défense des Gazaouis, espérant probablement que les alliés de l’Iran, le Hamas et le Djihad islamique, seraient considérablement affaiblis par l’action militaire israélienne. Quant aux Égyptiens, ils ne sont favorables ni à la réouverture du point de passage de Rafah ni à une résolution du Conseil de sécurité estimant que l’accord de cessez-le-feu dont ils ont été la cheville ouvrière est suffisant pour maintenir un statu quo qui a leur faveur.

Washington devra compter avec ces partenaires-là, notamment ceux du Golfe, peu motivés et qui n’arrivent toujours pas à accepter la perspective du compromis historique sur le nucléaire que recherche Obama avec Téhéran. Les dirigeants arabes ne sont pas convaincus que le président américain a pris la mesure de ce qui se passe dans la région. Certes, Obama a commencé à porter le fer contre l’État islamique9, en bombardant quelques objectifs en Irak et en apportant un soutien à des groupes non djihadistes en Syrie. Mais les dirigeants arabes ne sont pas rassurés pour autant et préfèreraient que Washington donne la pleine mesure de sa force militaire pour frapper durablement l’État islamique.

L’intifada diplomatique palestinienne

À l’égard de la résolution en discussion, Abbas ne veut pas entendre parler d’un retour à la situation qui prévalait avant l’opération militaire dans Gaza. Son objectif est d’y réinstaller l’Autorité palestinienne en profitant des derniers événements. Le mécanisme de contrôle imaginé par les trois Européens le satisfait donc. C’est pour lui un point d’appui qui pourrait lui permettre de réinstaller ses forces de sécurité dans Gaza au nom de la réconciliation interpalestinienne qu’il a mise en place le 23 avril 2014. Il n’est pas sûr que le Hamas, convaincu de sa réussite politique face à Israël, y consentira. Abbas ne pourra pas non plus se contenter d’un texte qui ne contribuerait pas à une relance du « processus de paix ». C’est pour cette raison qu’il demande que la résolution fixe une date qui marque la fin de l’occupation israélienne et la reconnaissance internationale de la Palestine dans les frontières de 1967 avec Jérusalem-Est pour capitale.

Pour parvenir à ses fins, il a une carte : la menace d’accéder à diverses conventions et organisations internationales que son statut d’observateur aux Nations unies lui ouvre depuis novembre 201210. Il pourrait notamment demander l’accession de la Palestine à d’autres traités et agences internationaux, notamment au Statut de Rome de la Cour pénale internationale (basée à la Haye). Le fait que la Cour puisse exercer sa compétence à l’égard des personnes qui ont commis les crimes les plus graves ayant une portée internationale, des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et des crimes d’agression, est une menace forte en direction d’Israël. Washington feint de ne voir dans cette intifada diplomatique (l’expression est de Hanane Achraoui, membre du comité exécutif de l’Organisation de libération de la Palestine) que la gesticulation d’un président palestinien en quête d’estime qui finira par renoncer à son projet. Comme l’an passé, pour les mêmes raisons et avec les mêmes arguments, les Américains ne manquent pas d’expliquer à Abbas qu’à ce jeu il a tout à perdre, qu’il vaut mieux attendre des jours meilleurs et que ça n’aidera en rien la cause de son peuple. Mais leur embarras est palpable à l’approche de l’Assemblée générale des Nations unies (24-29 septembre). Qui sait si Washington ne finira pas par négocier le renoncement d’Abbas contre la promesse d’une résolution « robuste » qui rehausserait son image, préserverait ses efforts de réconciliation avec le Hamas et garantirait une relance du « processus de paix » ?

Obama, un président en désamour

Israéliens et Arabes se rejoignent sur un point : ils jugent que la diplomatie d’Obama ne produit rien de significatif. La majorité du Congrès américain ne les démentira pas. Le discours que le président avait prononcé au Caire en juin 2009, accueilli à l’époque avec enthousiasme (sauf en Israël), est oublié11. Sa politique régionale, « anti-Bush », faite de désengagement, d’apaisement, de main tendue et de souci de convertir « la rue arabe » à ses idées et méthodes ne leur convient pas. Ils la lisent comme son désintérêt pour la chose proche-orientale ou sa propension à revenir à une politique isolationniste qui a eu de tous temps ses partisans aux États-Unis. Il ne reste que deux années au président pour les convaincre du contraire.

C’est dans ce contexte de méfiance de la part de ses partenaires et alliés que Washington négocie une résolution au Conseil de sécurité. Il n’est pas douteux qu’un texte n’engageant à rien, se contentant de déplorer les affrontements entre le Hamas et Israël et mettant en place un plan de reconstruction de Gaza aurait la faveur de tous, sauf celle de l’Autorité palestinienne.

Le sentiment de « fatigue » perceptible à Washington se retrouve dans les pays européens et arabes. Selon des fonctionnaires européens en poste à Bruxelles, l’Union européenne, lassée d’avoir à reconstruire dans les territoires palestiniens les infrastructures qu’elles a mises en place et qui sont régulièrement détruites par l’armée israélienne, pourrait interrompre son assistance aux Palestiniens si le processus de paix n’était pas véritablement relancé. Cette menace croise parfaitement la perspective tracée par l’Autorité palestinienne qui envisage son auto-dissolution en cas de statu quo12.

Il est loin le temps où l’on considérait que la Palestine était l’épicentre des problèmes régionaux, qu’elle attirait toutes les attentions et captait l’intérêt de tous. Régler ce problème était, disait-on alors, l’unique moyen de régler tous les problèmes du Proche-Orient. L’État islamique, avec ses conquêtes territoriales en Syrie et en Irak, ses exactions macabres et la menace qu’il représente pour les pays occidentaux et arabes mobilise désormais plus d’efforts concertés que ceux accordés jusque-là à la Palestine.

1Chiffres communiqués par le ministère de la santé de la bande de Gaza et repris par International Middle East Media Center, 27 août 2014.

2Le Quartet n’a pas d’acte de naissance. Sa paternité n’est pas clairement établie, même si son ADN est à rechercher du côté de Washington. Il reste qu’Américains, Européens, Russes et responsables des Nations unies ont jugé utile au début des années 2000 de se retrouver régulièrement, d’abord de façon informelle, pour poser les éléments constitutifs de l’État palestinien. Son existence a été officialisée par les Nations unies en 2002 à Madrid. L’échec du processus de négociation d’Oslo entre pour beaucoup dans sa création. La «  feuille de route  » établie par le Quartet en 2003 avait pour ambition de mettre en œuvre les principes retenus à Oslo en 1993. Elle a notamment exigé de Yasser Arafat qu’il adopte des réformes en matière de sécurité. La conscience générale qu’Oslo n’est plus une référence opérationnelle a progressivement réduit l’importance du Quartet, comme il a découragé les puissances internationales de désigner des envoyés ou des représentants spéciaux travaillant à temps plein sur le processus de paix au Proche-Orient. Israël ne s’en est pas plaint.

3James M. Goldgeier, A Realistic Reset with Russia,, Council on Foreign relations, août-septembre 2009.

4Informaticien américain, ancien employé de la Central Intelligence Agency (CIA) et de la National Security Agency (NSA), il a révélé les détails de plusieurs programmes de surveillance de masse américains et britanniques. Recherché par l’administration américaine, il est accusé d’espionnage, de vol et d’utilisation illégale de biens gouvernementaux. En juillet 2013, il a trouvé un asile temporaire à Moscou. Le 1er août 2014, les autorités russes lui ont accordé un droit de résidence pour 3 ans.

6Israël vient d’annoncer de nouvelles expropriations de terres palestiniennes près de Bethléem pour y construire des colonies. Le porte-parole américain a déclaré, le 4 septembre, que «  ces mesures sont contraires à l’objectif affiché par Israël de négocier un accord sur le statut permanent avec les Palestiniens et enverraient un message de grande confusion si elles étaient mises en œuvre  ».

7John Kerry a pris ses fonctions le 1er février 2013.

8Sur les très mauvaises relations entre Washington et Israël, lire Raphael Ahren, «  Top Obama official blasts Israel for denying Palestinians sovereignty, security, dignity  », Times of Israel, 9 juillet 2014. Extraits du discours, critique pour Israël, prononcé à Tel Aviv par Philip Gordon, coordinateur à la Maison Blanche pour le Proche-Orient.

9Appellation récente de formations djihadistes qui se sont regroupées. Elles se définissaient il y a quelques mois comme l’État islamique en Irak et au Levant (EIIL) ou l’État islamique en Irak et en Syrie (EEIS, Isis en anglais).

10Le statut d’État observateur obtenu par l’Autorité palestinienne aux Nations unies en novembre 2012 permet désormais à la Palestine d’accéder à diverses conventions et organisations internationales. Depuis cette époque, la Palestine a adhéré à sept traités fondamentaux. Elle n’entend pas s’arrêter en si bon chemin.

11Un autre discours historique aujourd’hui complètement oublié est celui prononcé par William Clinton au Conseil législatif palestinien, à Gaza, en 1998.