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Mobilisation française pour une économie libanaise irréformable

Vendredi 6 avril se tiendra une conférence, une de plus, pour sauver le Liban et son économie. La France joue un rôle central dans son organisation, mais son succès est loin d’être garanti, car ce n’est pas le premier exercice du genre.

Ministère des finances, Beyrouth.
kuna.net.kw, 2017.

Pauvre (et riche) Liban ! Souffrant depuis des décennies de maladie chronique de son économie, de ses finances et d’institutions vétustes, ce petit pays perdu dans un Proche-Orient très agité espère recevoir vendredi 6 avril à Paris toute l’attention de la communauté internationale. Elle sera réunie à son chevet pour lui injecter une fois de plus une bonne dose d’argent frais visant à promouvoir des réformes et à soutenir son économie vacillante.

Une cinquantaine de pays et d’institutions internationales (dont le FMI et la Banque mondiale), des cabinets de conseil de taille mondiale sont conviés à cette Conférence économique pour le développement par les réformes et avec les entreprises (Cedre) qui va se tenir sous les ors du Quai d’Orsay, la France étant le fidèle ami de toujours et la puissance invitante. Et c’est Paris qui a baptisé cette réunion du nom du conifère au branchage éternellement vert qui orne les cimes du Liban (et son drapeau).

Pour la France qui voit toujours grand, il convient cette fois de ne pas confondre les assises de cet aréopage avec les réunions de bailleurs de fonds, dites « Paris II » et « III » qui lui ont été consacrées depuis le début de ce siècle. Sans résultats véritablement probants, hormis l’argent versé.

Dette incompressible et fragilité bancaire

Aujourd’hui comme hier, la dette publique du Liban culmine à quelque 150 % du PIB, le taux le plus élevé à l’échelle mondiale, après le Japon — qui peut se le permettre — et la Grèce, sortant d’une crise qui l’a saignée à blanc. L’essentiel de cette dette souveraine estimée à 80 milliards de dollars (65 milliards d’euros) est supporté par le secteur bancaire libanais, fort heureusement solide grâce à ses dépôts (trois fois le PIB), les banques constituant le seul poumon valide d’une économie à la croissance atone depuis le début du conflit syrien en 2011. Mais cette solution (cet expédient, plutôt) a un prix, car l’État enfermé dans un cercle vicieux emprunte toujours plus pour payer ses intérêts : en 2017 le service de la dette représentait plus d’un tiers de son budget, selon les experts.

Pareille à un vieux moteur, l’économie fonctionne en circuit fermé, mais un accident de parcours ou systémique n’est jamais entièrement à exclure. Et le pays a failli en faire les frais lorsque le premier ministre Saad Hariri a été quasiment séquestré en novembre 2017 en Arabie saoudite dont il est l’obligé. Cet évènement a conduit à une crise politique inédite et une panique sur la livre libanaise qui a vu les taux d’intérêt sur les dépôts doubler face aux risques financiers, les déposants cédant à un légitime sauve-qui-peut avant que la France ne se précipite pour sauver le « soldat Hariri » en le soustrayant à ses geôliers saoudiens. Emmanuel Macron avait reçu le soutien de Washington, malgré l’alliance Donald Trump-Mohamed Ben Salman. Le prince héritier et nouvel homme fort de l’Arabie saoudite voulait en découdre avec l’Iran, et il a cherché à punir Hariri pour son gouvernement de coalition comprenant le Hezbollah chiite, client de Téhéran et donc ennemi juré des Saoudiens. Les choses sont simples au Proche-Orient, où l’on apprécie les parties de billard diplomatiques quand on ne peut se faire la guerre.

Quoi qu’il en soit, la crise a été de courte durée et le Liban — qui en a connu d’autres — a survécu, après avoir été rudement secoué.

Une fois de plus, donc, on a vu ce pays toujours vacillant et au bord du précipice, rester comme par miracle encore debout. Cependant, la récente expérience saoudienne (avec les autres pays du Golfe qui suivent peu ou prou) a probablement montré aux dirigeants libanais qu’ils ne pouvaient pas indéfiniment compter sur la bienveillance de leurs « amis ». D’où les conseils de la France, de l’Union européenne et du FMI qui ont tiré le signal d’alarme pour que le Liban commence à se prendre sérieusement en charge.

Des projets sans garantie de résultats

Mais le pourra-t-il ? Concrètement, Saad Hariri souhaite obtenir 6 milliards de dollars (4,8 milliards d’euros) pour financer des projets d’infrastructures publiques auprès des bailleurs de fonds internationaux, ce montant devant s’intégrer à la première phase d’un programme d’investissement (Capital Investments Program) pour la période 2018-2022, dont l’enveloppe totale atteint 10 milliards de dollars (8 milliards d’euros). Il s’agit de projets dans les domaines de l’électricité, de la gestion de l’eau, et des transports.

« Sur les 10 milliards de dollars, des projets d’une valeur de 3 à 4 milliards de dollars (2,4 à 3,2 milliards d’euros) seront exécutés grâce au partenariat entre les secteurs public et privé », a-t-il affirmé le 20 mars, lors d’une conférence à Beyrouth dont les médias libanais ont rendu compte. Selon lui, l’objectif à travers la Cedre est « d’assurer le financement des projets restants […] par des facilités de crédit et des intérêts n’excédant pas 1,5 % et des périodes de grâce de 10 ans et de 30 ans de maturité. »

Pour les responsables libanais, ce programme d’investissement dont le but est de moderniser les infrastructures du pays doit durer 12 ans, pour un montant total de 23 milliards de dollars (18,7 milliards d’euros). Les participants à la Cedre ne se pencheront que sur sa première phase de financement. En principe, réformes, modernisation et dépenses seront surveillées en temps réel pour s’assurer que tout se passe bien.

Mais ces chiffres mirobolants passent au-dessus de la tête du Libanais moyen qui, depuis la fin de la guerre civile (1975-1990) n’attend rien de ses dirigeants ni d’une classe politique largement corrompue, qui l’oblige à faire avec le délabrement des services publics, du ramassage des ordures au traitement des déchets et jusqu’aux coupures quotidiennes d’électricité (parfois trois heures dans la capitale, voire beaucoup plus dans d’autres régions défavorisées du pays), sans compter les grèves et crises diverses.

« Nous avons organisé cette conférence pour aider le Liban, mais pour ce qui est des résultats il faut voir... », nous a dit, un peu dubitatif et sous couvert d’anonymat, un haut responsable français qui s’est également interrogé sur la volonté réelle de « réforme », un mot pourtant dans la bouche de tous les Libanais, du militant de la société civile au président de la République. Car pour réformer au Liban, il faut commencer par les mentalités ; malheureusement c’est là que la classe politique et les hauts fonctionnaires ne sont pas au rendez-vous, semble répondre la société civile, et même certains politiciens qui n’hésitent pas à s’auto-incriminer. En cause, un mélange d’appât du gain, de mauvaise gouvernance et de corruption (qui place le Liban juste derrière le Botswana et le Zimbabwé, selon le FMI), d’alliances politico-confessionnelles, de népotisme… Bref, un système mêlant féodalité à un semblant de modernité.

« Des ministères ou des administrations qu’on se partage ou qu’on se distribue servent à grossir les poches de certains. Par exemple, grâce aux budgets de l’ONU alloués aux réfugiés syriens au Liban, des responsables travaillant au ministère de l’éducation ont été pointés du doigt pour malversations, mais le système est bien huilé ou bien personne n’ose rien dire », accuse un responsable de l’Unicef qui préfère garder l’anonymat.

L’énergie, « machine à perdre » économique

Le dossier de l’électricité, invité à la conférence, constitue un bon exemple de ce qui ne s’accomplit pas au Liban alors que les moyens financiers n’ont pas manqué au fil des années. L’état de délabrement de ce secteur et sa dette abyssale constituent une des grandes machines à perdre de l’économie libanaise. Malgré la baisse des cours du brut, les transferts de l’État à l’entreprise publique Électricité du Liban (EDL) constituaient en 2015 toujours la troisième dépense budgétaire globale (8,4 % du total, à 1,14 milliard de dollars, soit 0,9 milliard d’euros), après celle du service de la dette (34,6 %) et des salaires (34,7 %). Pour rappel, jusqu’à la veille de la guerre civile, EDL produisait pourtant assez d’énergie pour pouvoir en exporter dans la Syrie voisine. Depuis quelques années, des plans de modernisation et de privatisation visant à assurer au trésor public d’importantes économies ont été mis sur la table, et ont même fait l’objet de lois, sans voir un début d’application. Pour les détracteurs de la privatisation, le risque est de voir l’inefficience, l’absence de transparence et la corruption du secteur public remplacées par celles du privé.

En juin 2010, le ministre de l’énergie Gebran Bassil avait lancé un plan global pour l’énergie qui prévoyait du courant 24 heures sur 24 à partir de 2014-2015, moyennant un montant total d’investissements (part du privé incluse) de 4,87 milliards de dollars (3,9 milliards d’euros). L’objectif était notamment de porter la capacité de production totale à 4 000 mégawatts (MW) en 2014 et 5 000 après 2015, contre une capacité disponible réelle de 1 685 MW en 2011. Plus de sept ans après l’adoption de ce plan, la production de courant ne dépasse toujours pas les 2 000 MW et le rationnement est toujours en vigueur. Résultat, les Libanais s’abonnent à des générateurs, comme au temps de la guerre civile ou dans la Syrie actuelle.

Le ministre actuel de l’énergie, César Abi Khalil, attribue l’échec du plan de son prédécesseur à des « obstacles » et des « lacunes » ayant empêché la mise en œuvre de l’intégralité de ce plan. Comprenne qui veut.

Déjà en 2002, une loi prévoyant la privatisation de l’électricité avait été adoptée, à l’initiative du gouvernement Rafik Hariri, en lien avec la conférence Paris II au cours de laquelle les bailleurs de fonds s’étaient engagés à financer le Liban à condition de réformes structurelles. Toutefois, cette réforme n’a jamais été mise en œuvre. Au Liban, on a l’habitude de dire que ces grandes réformes sont avant tout politiques. Et cela est surtout vrai quand la politique est source de désaccords et de rivalités constants entre personnes, partis politiques et divers courants, dans un pays où 17 communautés religieuses sont représentées au Parlement et réclament chacune sa part du gâteau.

Législatives : lueur d’espoir ou « triomphe de l’argent » ?

Dans ce contexte, deux développements importants tombent sans doute à point nommé pour donner une lueur d’espoir à cette conférence : l’adoption in extremis du budget plus serré que prévu de l’État, une semaine avant la réunion de Paris, suivie en mai d’élections législatives. Mais pourquoi de tels « ovnis » dans le ciel libanais alors qu’il s’agit d’échéances on ne peut plus banales presque partout ailleurs dans le monde ? En ce qui concerne le budget, c’est le deuxième voté depuis 2005, le pays ayant fonctionné sans loi de finances durant 12 ans, en raison de divisions internes et de la paralysie de ses institutions politiques. Pour les élections législatives, elles déboucheront sur un nouveau Parlement pour la première fois depuis 2009 ! Mieux vaut tard que jamais, même si d’aucuns s’interrogent sur l’idée saugrenue d’organiser une conférence de donateurs juste avant une échéance électorale, chose assez rare.

Le Liban a adopté jeudi 29 mars un budget en déficit de 4,8 milliards de dollars alors que la première mouture tablait sur une déficit de 6,7 milliards de dollars. Il n’empêche, le pays croule sous les déficits, deficits budgétaires, des comptes courants et de la balance commerciale.

Ralentie par plusieurs avatars, l’accélération de l’adoption du budget s’inscrit donc, avec d’autres lois relatives à l’investissement privé, dans ce même projet économique global prévoyant un assainissement des finances publiques ainsi que des investissements de 23 milliards de dollars dans l’infrastructure, étalés sur 12 ans, dont il sera justement question à Paris.

Mais les prochaines législatives auront-elles les effets bénéfiques que tout le monde attend et espère ? Des listes de candidates 100 % féminines sont prévues, la société civile fait de son mieux pour se mobiliser et la campagne bat sont plein. Son plein... d’argent ?, se demandent cependant des esprits chagrins. Aussi, le mensuel économique francophone Le commerce du Levant titre-t-il dans son numéro d’avril : « Législatives : le triomphe de l’argent. » « Les élections de mai se joueront vraisemblablement, comme les précédentes, sous le signe de l’argent et du clientélisme », prédit-il, rappelant que déjà, pendant les législatives de 2009, on évoquait un montant total de dépenses d’au moins un milliard de dollars. Ce chiffre n’avait rien de farfelu : il reposait, si on en croit Ammar Abboud de la Lebanese Association for Democratic Elections (LADE), sur le différentiel dans les mouvements de capitaux constatés par la Banque centrale, avant et pendant les élections. Un « montant énorme », indique ce responsable, dans cette même revue. Et de renchérir : « Aujourd’hui, si on ignore les sommes exactes en jeu, un flux équivalent à 2009 pourrait théoriquement être injecté dans le pays, selon la Lebanese Transparency Association (LTA) qui se base sur les plafonds de dépenses électorales définis dans la nouvelle loi électorale de juin 2017 ». Celle-ci permet à un candidat et à sa liste de débourser jusqu’à 15 millions de dollars (12,2 millions d’euros), selon le nombre de votants inscrits dans sa circonscription et le nombre de candidats sur la liste.

Certains experts du FMI considèrent que Cedre n’est qu’une opération de marketing, et que le cancer qui mine le Liban réside dans l’absence de gouvernance et la corruption. Au lieu d’aller mendier de l’argent, estiment-ils, le Liban ferait mieux de mettre en application les programmes de réformes restés en panne, et qui sont susceptibles de faire rentrer dans les caisses de l’État 6 milliards de dollars (4,8 milliards d’euros). Sinon, à quand Cedre II ?

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