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Que valent les réformes économiques imposées dans le monde arabe ?

Égypte. Les perdants de la libéralisation

Les Égyptiens ont connu ces deux dernières années une baisse notable de leur niveau de vie, avec la dévaluation de la monnaie locale et la hausse simultanée, à des niveaux importants, des prix des biens et services, ce qui vient s’ajouter aux changements progressifs des précédentes décennies. Des difficultés qui ne sont pas sans lien avec l’application du programme de « réforme économique » qui vise à sortir l’économie égyptienne de la crise par le biais d’un ensemble de mesures d’austérité convenues avec le FMI.

© Hélène Aldeguer, 2018.

Que valent les réformes économiques… ?
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Au moment même où la dépense publique régresse dans des secteurs qui touchent directement à la vie des citoyens, l’État dépense davantage sur des projets d’infrastructures et de construction qui n’ont fait l’objet d’aucune concertation générale, et dont on se demande pour quelle raison ils peuvent se prévaloir d’une telle priorité. Ces dépenses ne contribuent pas non plus à améliorer les indicateurs fondamentaux que le programme de réforme est supposé relever, en tête desquels viennent les balances extérieures et la dette publique, sans parler de la réduction du déficit qui suppose une contraction des coûts et une augmentation des recettes. Faisant fi du droit légitime des citoyens à avoir connaissance de décisions déterminantes pour leur vie, alors qu’ils subissent les effets négatifs des politiques qui leur sont infligées et que leurs impôts sont mobilisés par ces projets, le gouvernement n’a pas cru bon de soumettre au débat le détail du programme d’ajustement structurel avant sa mise en œuvre. Le plan de réforme a simplement été communiqué au public après sa mise en route. Et c’est le FMI qui a été le premier à en révéler le détail, tandis que le gouvernement obtiendra l’accord du Parlement cinq mois après le début de la mise en œuvre des sections les plus importantes du programme.

Même procédure pour l’adoption des projets gigantesques qui absorbent une grande partie des ressources, ressources dont le programme de réforme économique souligne pourtant la rareté. Pas la moindre concertation ou communication quant à leur opportunité économique, leur possible contribution à l’augmentation du revenu national, leur potentielle valeur ajoutée. Pas de lien établi non plus avec le remboursement des dettes ou la réalisation du développement humain, tous critères qui permettent d’évaluer la salubrité des projets gouvernementaux.

Manque de devises

L’Égypte a commencé d’appliquer le programme d’ajustement structurel convenu avec le FMI en novembre 2016. Il s’échelonne sur trois ans, et bénéficie d’un prêt de 12 milliards de dollars (10,57 milliards d’euros), payé en six versements conditionnés à l’état d’avancement de la mise en œuvre. L’Égypte a franchi les trois quarts du chemin et il lui reste une seule année dans le cadre de l’accord. Les rapports successifs du FMI soulignent la satisfaction du Fonds quant à la performance de l’économie égyptienne. Le gouvernement lui-même considère qu’il s’est acquitté de sa mission en atteignant de nombreux objectifs du programme, notamment l’amélioration du taux de croissance, porté de 4,3 % avant le programme à 5,3 % pour l’année financière se terminant en juin dernier. Le FMI s’attend au même taux pour l’année en cours avec le « rétablissement du secteur touristique, l’augmentation de la production de gaz naturel, le maintien de la confiance due à l’application du programme d’ajustement », selon le rapport des perspectives de l’économie mondiale publié par le FMI en octobre.

L’État a réussi avec cette politique à résoudre le problème du manque de devises grâce aux prêts internationaux d’une part, à la dévaluation de la monnaie et à la libération de son taux de change de l’autre. La Banque centrale a alors accumulé des réserves de devises à des niveaux sans précédent (elles seront passées en deux ans de 17,5 — 15,42 milliards d’euros — à près de 44 milliards de dollars — 38,76 milliards d’euros). La dette extérieure a cependant augmenté de 58 % pour atteindre le chiffre de 88 milliards de dollars (77,52 milliards d’euros) selon les dernières données disponibles de la Banque centrale.

Quant aux autres sources de devises espérées, elles n’ont pas connu l’essor promis par le gouvernement et par les partisans du flottement de la livre égyptienne, notamment concernant les exportations. Celles-ci ont certes connu un mieux, mais n’ont pas réalisé le boom espéré. Les investissements directs ont connu une hausse de 11 % avec l’accroissement de la production de pétrole et de gaz. Le secteur du tourisme n’a pas répondu aussi favorablement que prévu à la dévaluation la première année, mais a connu une vraie relance au cours de cette dernière année.

Le vrai succès obtenu toutefois par la libération des taux de change, et qui est considéré comme un pilier fondamental du programme de « réforme », c’est l’arrivée des investisseurs sur le marché des titres de créances égyptiennes : les investissements étrangers dans les bons du Trésor et obligations ont atteint 23 milliards de dollars (20,26 milliards d’euros) en mars dernier, à savoir 500 millions (440,48 millions d’euros) de plus qu’avant le flottement.

Le fardeau de la dette publique

Bien qu’ils aient approvisionné le pays en monnaies fortes et permis au gouvernement d’obtenir l’équivalent de liquidités en monnaie locale, ces capitaux représentent tout de même un fardeau pour le budget de l’État, car la valeur des titres de créance se voit augmenter après une certaine période, par des intérêts que le Trésor public est appelé à supporter. Or celui-ci ploie déjà sous le fardeau des dettes et de leur service. La dette intérieure égyptienne atteint aujourd’hui la somme de 3,5 trillions de livres égyptiennes (0,5 trillions d’euros) selon les derniers chiffres de mars dernier, avec une augmentation de 35 % depuis la mise en œuvre de la « réforme ».

Le service de la dette engloutit 40 % de la dépense publique de l’État, un montant supérieur à la masse salariale des fonctionnaires, aux subventions et aux investissements publics.

Outre le fardeau qu’il représente pour le budget, cet investissement étranger dans les titres de créance est par nature d’une extrême sensibilité aux fluctuations des marchés mondiaux, et représente de ce fait, de l’avis de nombreux économistes, un réel danger : cet investissement peut se présenter facilement, mais peut se retirer tout aussi brusquement. C’est ce qui s’est passé ces derniers mois avec la hausse des taux d’intérêt américains et l’extrême volatilité commerciale et politique à l’échelle globale. Ce qui a entraîné un retrait de ces capitaux des pays émergents. En Égypte 6 milliards de dollars (5,29 milliards d’euros) d’investissements dans les portefeuilles de titres ont ainsi quitté le pays entre avril et juillet derniers, ce qui équivaut à peu près au quart de la totalité des investissements en titres. Le fait que le gouvernement ait misé sur ces investissements qu’il a voulu attirer l’a placé dans une situation critique. Il se trouve obligé d’attribuer à ces titres des taux d’intérêt encore plus élevés pour pouvoir attirer de nouveau les investisseurs qui se retirent des pays émergents. Il faut savoir que pour 1 % d’augmentation du taux d’intérêt sur un titre, le service de la dette correspondant augmente de 4 à 5 milliards de livres égyptiennes (0,20 à 0,25 milliards d’euros).

L’objectif majeur des réformes économiques, dans le cas de l’Égypte comme dans la plupart des autres expériences conduites avec le FMI, reste la réduction du déficit budgétaire. La voie habituelle pour y parvenir étant une réduction drastique des dépenses publiques parallèlement à la recherche de moyens d’augmenter les recettes.

L’Égypte s’est engagée à appliquer un certain nombre de décisions de nature à réduire les dépenses et par voie de conséquence le déficit budgétaire. Les deux dernières années ont vu une baisse des subventions à caractère social : carburant, électricité, eau, mais aussi transports publics tels que le métro du Caire. En dépit de l’effet brutal de ce retrait des subventions sur la hausse des prix et sur le niveau de vie des citoyens, l’objectif reste difficile à atteindre. Et le gouvernement doit réviser régulièrement, tous les quelques mois, avec le FMI le niveau souhaité du déficit budgétaire, en lien avec le Produit national, soit en raison de la hausse des prix mondiaux du pétrole dont l’Égypte est dépendante, soit en raison de la charge croissante de la dette et de ses intérêts.

À la charge des citoyens

Ainsi le citoyen est-il condamné à supporter des hausses de prix continuelles, ainsi que la suppression des subventions de l’État, sans que celui-ci puisse lui garantir l’augmentation de ses revenus. Le but étant d’assurer l’équilibre d’indicateurs économiques dont on voit mal comment ils pourraient être équilibrés sans de profonds changements dans la structure de l’économie, ce que le programme de « réforme » n’évoque pas.

Les économistes qui critiquent cette méthode, tout comme que les défenseurs des droits fondamentaux du citoyen, mettent en cause la capacité de cette « réforme » à sortir l’économie de l’ornière. Dans quelle mesure, s’interrogent-ils, est-elle capable d’induire des changements dans la structure et la gestion de l’économie de manière à réaliser un développement durable et à garantir un partage équitable des avantages et des fardeaux ? au lieu de faire supporter à la masse des citoyens toute la charge de la réforme, sans aucun retour, alors que certains acteurs parviennent à tirer leur épingle du jeu en évitant les coûts et en réalisant des bénéfices.

Les consommateurs ont commencé à réaliser leurs pertes en septembre 2016, avec la mise en œuvre de la TVA, qui a pris la place de la précédente taxation des ventes. La TVA a augmenté le pourcentage prélevé sur les biens de consommation tout en élargissant la gamme des biens et services imposables.

En novembre de la même année une autre mesure devait suivre : la libération des taux de change de la livre égyptienne, réduisant de moitié la valeur de la livre et d’autant le pouvoir d’achat des Égyptiens. Cette décision était la condition pour l’accord final du FMI sur le prêt, dont le premier versement fut effectué une semaine après l’application du flottement de la monnaie. Le soir même, le gouvernement augmentait le prix des carburants, dans des proportions variant entre 30 et 80 %.

Suite à ces décisions, une terrible vague de hausses de prix a déferlé sur la population, l’inflation des prix à la consommation atteignant des niveaux record, à savoir 30,7 % de moyenne durant l’année 2017 qui a suivi le flottement de la monnaie. Puis le taux d’inflation a commencé à baisser durant l’année en cours en revenant à 11,5 % du taux de l’année précédente, mais il marque de nouveau une tendance haussière avec le relèvement du prix du carburant en juin, suivi de celui de l’électricité. Dans son rapport sur les perspectives de l’économie mondiale, le FMI s’attend pour cette année à des taux autour de 21 %.

Le recul du taux d’inflation n’a cependant apporté aucune amélioration au niveau de vie de la population, les prix poursuivant leur crue bien qu’à un rythme un peu plus lent, alors que les salaires n’augmentaient pas parallèlement. Certains employeurs ont même réduit les salaires pour comprimer leurs dépenses au moment où la hausse des prix, s’étendant à tous les biens et services, touchait les coûts de production.

C’est donc le citoyen et non l’État ou l’investisseur qui supporte l’essentiel des coûts de ces politiques, qu’elles soient bâties sur la réduction des dépenses ou sur l’augmentation des recettes. Le FMI a affirmé la nécessité d’élargir l’assiette fiscale en l’étendant aux plus hauts revenus, et déploré dans ses documents de suivi du programme économique le recul constant marqué par les impôts sur les bénéfices des grosses entreprises durant la décennie écoulée. Il n’en demeure pas moins que le FMI a permis en définitive au gouvernement de renoncer aux impôts qu’il avait commencé d’imposer aux revenus les plus élevés comme aux transactions officielles. En revanche, le Fonds exerce des pressions pour éviter les retards de collecte de la TVA, alors que cet impôt purement restitutif est subi par un consommateur qui ne réalise aucun bénéfice.

Le gouvernement égyptien a décidé en juillet 2016 (année de début du programme économique) de baisser le taux d’imposition de la tranche la plus élevée des revenus en réduisant l’impôt de 25 à 22,5 %, pour ceux dont les revenus dépassent un million de livres égyptiennes (0,049 million d’euros) par an. En même temps il supprimait un impôt de 10 % sur le revenu des capitaux.

Projets pharaoniques : utiles pour qui ?

Parallèlement à tous les efforts déployés pour réduire la dépense publique, réorienter les montants initialement prévus pour les subventions vers la couverture du déficit, rembourser les dettes accumulées avec leurs intérêts, qui empêchent l’État de procéder à l’extension de services publics vitaux en matière de santé et d’éducation, on assiste à des annonces de projets de construction pharaoniques qui coûtent des milliards de livres. Ceux-ci sont présentés comme ouvrant des perspectives pour l’avenir, mais sans que le gouvernement n’explique clairement leur opportunité économique. Ni en quoi ils peuvent servir le développement durable ni comment ils peuvent être conciliés avec la politique d’austérité imposée à la population.

L’Égypte a signé avec le FMI un prêt de 12 milliards de dollars (10,6 milliards d’euros). Elle a pu collecter 12 autres milliards des pays amis et d’organismes de crédit. Elle a pu mettre sur les marchés mondiaux des titres de créances libellés en devises. Tout cela pour combler le trou béant du financement. Et voilà qu’en même temps le gouvernement s’embarque dans la préparation d’un projet de nouvelle capitale administrative, dont les responsables évaluent le coût à près de 45 milliards de dollars (39,74 milliards d’euros).

À part quelques discours de propagande dans les médias, ces projets n’ont pas fait l’objet d’un débat général sur leur opportunité, ni sur la priorité qui a pu leur être accordée dans une économie engagée sur la voie de l’austérité et de l’endettement. Une économie qui s’évertue à retrouver son équilibre après une période de grande instabilité politique.

Le président de la Société de la capitale administrative, créée par l’État pour mener ce projet, annonce que le coût de la première étape sera de 300 milliards de dollars (264,93 milliards d’euros) et qu’elle sera achevée en trois ans.

Si des ressources de cette ampleur sont disponibles pour un projet essentiellement résidentiel, même s’il prend l’allure d’une ville, pourquoi les fonds ne sont-ils pas plutôt orientés vers des projets plus urgents ayant un cruel besoin de financement, et qui pourraient booster des secteurs de l’économie réelle ou s’assurer d’une véritable rentabilité, contrairement aux financements à fonds perdu ? Pourquoi ne pas tenter d’alléger le fardeau de la crise économique pesant sur les citoyens, et répondre aux besoins pressants des secteurs de l’éducation et de la santé qui se détériorent jour après jour alors que les dépenses qui leur sont consacrées reculent d’une année sur l’autre ?

Les interrogations ne cessent de monter autour de ce projet, dans les rares espaces où une expression libre est encore autorisée, tels que les réseaux sociaux. Alors les responsables saisissent toutes les occasions pour répéter que le projet de capitale administrative n’est pas financé par l’État. Afin que ces interrogations deviennent sans objet.

Pour autant, la propriété de la société responsable du projet est à 51 % celle des forces armées et à 49 % celle de l’Organisation des communautés urbaines, les deux structures étant des émanations de l’État. Même si tout ce qui touche aux forces armées est enveloppé par le secret et demeure impénétrable, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit en définitive de l’argent public.

Mais ces projets ne s’arrêtent pas à la nouvelle capitale administrative. L’État prépare également un projet de ville résidentielle et de loisirs dont la première étape coûterait 50 milliards de livres égyptiennes (2,48 milliards d’euros) et qui comprendrait aussi des résidences gouvernementales et un palais présidentiel. Elle abriterait le quartier général du gouvernement pendant l’été.

Le programme gouvernemental présenté devant le Parlement l’été dernier comprend des projets pour seize villes nouvelles. La volonté d’attribuer la priorité à ces projets de construction dans le plan gouvernemental se justifie difficilement. Il semble vouloir miser sur le secteur du bâtiment pour relancer l’économie et garantir des emplois aux ouvriers, ignorant toutefois la possibilité de créer des emplois plus valorisants dans d’autres secteurs de l’économie assurant une rentabilité et offrant une réelle perspective de développement.

Pour desservir ces villes le gouvernement se penche sur le projet d’un TGV long de 498 km, entre Ayn El-Soukhna et Alamein, reliant la nouvelle capitale administrative à la Ville du 6-octobre, ainsi qu’à Alexandrie, avec un coût de 1,2 milliard de dollars (1,06 milliard d’euros), financé par un prêt concessionnel (dont le taux d’intérêt est inférieur aux taux du marché, NDLR) de la Chine.

Le paradoxe de ces partis pris qui fondent les politiques publiques est qu’au moment où le gouvernement adopte ce projet de TGV pour desservir les villes nouvelles projetées, il refuse d’assumer la charge d’un service public tel que le métro du Caire, dont le prix du billet a été augmenté deux fois en un an, et est susceptible de l’être une troisième fois. Le gouvernement avance le prétexte que le métro accuse une perte de 600 millions de livres (29,69 millions d’euros), alors qu’en réalité il est tout à fait rentable. Simplement on essaie de faire supporter aux citoyens le coût de nouveaux investissements liés à une extension du métro à l’intérieur du Caire, extension qui ne répond nullement à une demande de la population. Le métro actuel représente pour elle un moyen de transport sûr, rapide, à prix modique dans un environnement où tout est devenu coûteux. Mais on lui fait payer le prix d’une « réforme » dont profitent les entreprises, les banques, et les créanciers locaux et internationaux.

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